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新时代我国科技评价制度改革研究
2019年12月06日 11:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者: 字号

内容摘要:新时代我国科技体制改革和科技治理现代化任重道远,科技评价制度的改革创新则是重中之重。以下3篇文章为华南理工大学教育部重大课题攻关项目“新时代我国科技评价制度改革研究”课题组聚焦科技评价体系、评价制度改革、推动科技治理现代化的最新研究成果。

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  新时代我国科技体制改革和科技治理现代化任重道远,科技评价制度的改革创新则是重中之重。以下3篇文章为华南理工大学教育部重大课题攻关项目“新时代我国科技评价制度改革研究”课题组聚焦科技评价体系、评价制度改革、推动科技治理现代化的最新研究成果。

   

  改进科技评价体系推进我国科技治理现代化

章熙春 

  习近平总书记多次强调:“创新是第一动力”,“重大科技创新成果是国之重器、国之利器”。当前,我国对重大科技创新成果的需求非常迫切,对激发科技创新主体活力的要求尤为强烈。党的十九届四中全会部署到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。科技治理是国家治理的重要组成部分,也是科技强国和创新型国家建设的强大助推器。科技评价是科技治理现代化的重要途径,是推进科技创新的有力指挥棒,因此,探索更加尊重学术规律、尊重人才成长规律、尊重学术共同体规范的科技评价体系,形成充满活力的科技管理和运行机制,正在变得越来越重要。

  科技评价助力国家科技治理现代化建设

  科技评价是政府进行科技管理的必要手段,是推进国家科技治理体系和治理能力现代化的重要工具。对科技活动开展评价体现了政府责任,有利于增强民众对科学技术的认识。一是通过科技评价,提升创新主体的能力。科技评价是科技活动的指挥棒和风向标,通过科技评价形成的正确价值导向,能够引导科研人员潜心研究,充分激发科技人员和各类创新主体的创造性,提升创新绩效。二是通过科技评价,提升科技资源的有效配置。合理的科技评价可以反映基础前沿研究、社会公益性研究、应用技术开发和成果转化的实效,评价结果为科技治理主体提供了决策依据,有利于科技资源配置更加高效。三是通过科技评价,完善科技治理机制。科技评价所采用的评价方法的有效开展需要组建成员多元化、主体多样化的评价机构,需要各类创新主体充分让渡和共享科技资源,分享科技信息,充分体现科技治理现代化建设所倡导的“构建多元参与、协同高效的科技创新治理体系”要求,能够极大地提升科技创新及治理的协同水平。

  科技评价体系改革仍有大量工作要做

  科技评价是科技管理的重要手段,项目评审、人才评价和机构评估三个方面,在科技管理改革中的全局性、基础性、战略性不言而喻。经过改革开放以来40多年的探索,我国科技评价体系为我国科技整体水平的提升起到了较好的作用。但是,受历史遗留的问题、改革过程中面临的问题和新时代出现的新问题三重叠加影响,我国科技评价体系还不能很好地满足科技治理现代化的要求。如项目评审中评价指标和方式“一刀切”;人才评价中人才计划多头重复申报,人才称号错用、滥用,唯论文、唯学历、唯职称、唯奖项,评价结果福利化、终身化,地区间人才恶性竞争等,机构评估中机构职能定位不清等。在新时代需要针对科技评价中存在的问题,运用现代化的治理理念,在党的领导下统筹各方利益主体,发挥多元主体的力量共同改进,建立适应创新驱动发展要求、符合科技创新规律、突出质量贡献绩效导向的“可持续创新”科技评价体系。

  改进科技评价体系支撑科技治理现代化

  改革开放以来,我国科技评价体系改革是一个不断发展、变化的历史过程。未来要立足我国现实问题,借鉴国外经验和国内有益探索,加强政府部门、学术机构、学术共同体、第三方评估机构等各类评价主体间协同治理作用,消除科技评价的导向偏差,引导和促使科技评价真正回归多元价值导向,深度激发和彰显科技评价在科技善治中的支撑作用。

  一是增强政府外部引领作用。科技评价就其本质而言,是政府主导的一种考量科技人员工作成效的学术评价行为,可以反映政府投入的科技资源配置的科学性,并为今后的科技投入方向和方式提供参考。从根本上说,参与科技评价是政府科技管理的重要手段,也是政府的职责。要构建一套以创新为导向的科技评价体系,政府应充分发挥引领作用,将“主导”科技评价转变为“引领”科技评价。政府的主要职责定位在加强顶层设计,制定科技评价有关的法规、政策,而具体的科技评价工作可委托给专业评价机构、专业委员会或评价专家组等,并充分发挥多元主体的功能,吸收企业、科研机构、科学共同体和社会公众等参与到评价过程,保证科技评价的科学合理。

  二是学术机构内部善治。推进科技治理现代化,离不开学术机构内部的善治。要明确赋予学术机构管理权限,允许同类机构围绕自身功能定位去确定合理的评价方式和标准,在国家科技评价体系大背景下丰富评价要素。科研院所、大学等学术机构要遵循科学发展规律和人才成长规律,注重学术自由,保护和挖掘人才的内在学术兴趣;以科研能力、理论创新、学术水平、业绩贡献等为评价重点,破除外在的形式化科技评价的惯性思维;建立与评价结果相关的动态管理机制,完善内部各类学术组织的评价机制,做到优胜劣汰,有进有出。

  三是专业评价机构中立。成立研究机构或大学专家教授、专业学术学会组织、评估服务中介机构共同参与的专业评价委员会,并在国家级人才项目、国家重大科研项目、重大科技成果、国家重点科研平台和机构评价中建立和完善委员会评价机制。支持评价机构发挥知识优势和人才优势,定期开展科技评价学术会议,提供相关培训和评估服务;建立评估机构筛选淘汰机制,完善各专业的评审专家库,实行专家评审随机轮换制、匿名评审制、专业交叉评审制、关键领域专家否决制度等,并吸收各学派的专家和资深产业界人士加入;健全评价专家责任和信誉制度,增强评审专家的社会责任感。

  四是学术共同体自律。发挥学术共同体在学术评价与治理中的主体作用,在共同体内部建立起一套民主的讨论与协商机制,尊重科学家对基础前沿研究的话语权。加强对学术共同体主体资格的认定,通过学术道德评议、重大成果同行评价、国家项目委托立项评审等方式丰富学术共同体各项社会功能和学术评价功能;加强学术共同体的科学道德建设,维护学术秩序,引导科研人员加强自律,尤其是在中国熟人社会的国情下倡导和形成尊重规则、遵守规范的价值理念和学术氛围。

  五是引导公众参与。公众有权了解公共预算的实施和公共资源使用产生的社会效应。在科技评价中引导公众参与,可以使评价机构倾听公众的真实想法,还能够促进公众支持科学的原则立场和政策措施,拉近公众和科技界之间的距离,提高公众对科技发展的信任感和认同度。此外,科技的应用和发展还必须与社会的需求相融合,能够解决社会公众共同关注的问题,而真正能够与社会需求相融合的科技必须得到公众的认同,科技评价除了确保公众能基于科技对自身生活影响提出自身关切和利益诉求以外,还能促进“科学技术知识的普及”,推动专业人士与公众之间的对话,提升科技评价的监督和治理水平。立足新时代科技创新要求,探索构建多元主体协同治理的科技评价体系,以科技善治激发科技创新的澎湃活力,必将推动科技强国和创新型国家建设迈上新台阶,也将进一步彰显创新治理和“中国之治”的显著优势。

  (本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代我国科技评价制度改革研究”(19JZD025)阶段性成果)

  (作者系华南理工大学党委书记、研究员)

 

  

推进“三评”体系改革 促进科技评价现代化

李胜会  朱紹棠  

  新时代开启了我国建设社会主义现代化强国的新征程,逐步推进社会主义现代化必须以建设现代化科技强国为基础与核心。习近平总书记指出:“我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期”,为应对全球新一轮科技革命与产业革命的重大机遇与挑战,科技评价体系亟须实现现代化。2018年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》(以下简称《意见》),强调深入推进项目评审、人才评价、机构评估(以下简称“三评”)制度改革是推进科技评价制度改革的重要举措。同时,作为国家科技评价体系的代表性呈现,完善科技“三评”体系改革成为推进科技评价体系现代化的重要环节。

  新时代科技评价体系现代化的新要求

  党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务。推进科技治理能力现代化亦成为重要课题。深入推进科技治理体系现代化必须以科技评价现代化作为出发点。为保证科技评价的公正、公开与高效,新时代历史背景向科技评价体系现代化提出创新性要求。第一,强调科研影响力,充分发挥“指挥棒”作用。建立科技评价制度的本源是择优资助科研项目,如今其作用延伸至对科研活动产出、影响力和合理性评价的范畴,在当前新时代背景下,我国科技评价更注重对科研影响力的准确评价,从学术、决策、社会、基层和国际五方面的影响力入手,正确发挥科技创新导向作用。第二,把握科技发展加速窗口期”,协调新型科学范式。现阶段全球科技创新已度过“高峰期”,我国面临科技发展的“加速窗口期”。虽然我国近年来充分发挥后发国家优势追赶发达国家,逐渐缩小与发达国家的差距,但是“瓶颈”问题始终存在,新型范式与经典范式的冲击向科技评价体系现代化提出挑战,项目评审、专家选取与成果评估应走向职业化与专业化。第三,注重科技研发周期,建立科技评价长效机制。科技评价应当考虑项目研发、科技人才与科研机构的发展周期,实现精准评估,为国家重大项目落地提供科学借鉴。

  当前“三评”体系不能适应科技评价现代化的要求

  虽然科技“三评”体系改革是一个不断推进演化的过程,但是当前的“三评”体系仍存在严重问题,一是“一刀切”评价忽视科研影响力。科技人才评价的“一刀切”问题一直是科技评价制度改革的焦点问题,其历史缘由可追溯至第一次工业革命时期,而到了20世纪90年代,全球普遍采用SCI和IF作为评价工具,仅通过论文成果对人才进行快速评估。虽然这种做法简便易行,甚至可从某种程度上遏制行政化对评价过程的干扰和影响,但是片面的“一刀切”往往忽视了科技评价最本源的科研影响力评价。二是科技评价异化现象错误引导科技导向。科技管理涉及多部门和多头管理,其衍生的“零碎化”问题突出,导致科技评价体系存在严重异化现象,如过度量化、忽视创新导向、论文崇拜和行政评价的错位效应等。其背后的原因可从科技资源配置过度竞争化和科技评价流程过度行政化两方面挖掘,一方面,我国科技活动经费与科研人员的“马尔萨斯陷阱”衍生出“利益驱动型”评价,偏离了“科研导向”;另一方面,科技评审身兼行政职务,兼之缺乏高效的监督机制,严重的官本位主义导致行政评价的错位效应。三是双方信息不对称阻碍评价长效机制的优化。当前科技人才市场普遍存在歧视和盲目追捧问题,“土鳖”和“海归”人才的区别对待时有发生,其背后的内核涉及科技人才市场严重的不对称问题,科技人才的信息不对称严重影响科技评价长效机制的建立。为实现科技人才的高效投入,科技人才评价的目的应当从精准评价延展至科技人才的高效运作,一方面避免企事业单位科技人才的不公平对待,以规范高层次人才流动市场,另一方面激活科技人才的创新活力。

  “三评”体系改革的优化路径

  在新时代历史背景下,为建设现代化科技强国,就必须逐步推进科技评价制度改革,优化科技“三评”制度,以激活创新活力,实现创新驱动。

  一是强化评审专家反评估,协调“价值观”。项目评审从根本上说是评审专家的选取,推进“反评估”工作将为专家遴选系统提供重要依据,一方面可及时反馈调整项目评审结果,建立透明顺畅的反馈机制,进一步改进评审专家库;另一方面可协调新型范式与经典范式在价值观上的冲突。项目评审结果的判定,尤其是新型成果,因范式的不同将引发意见上的冲突,而这种冲突的形成来源于评审专家的自身属性,因为评审专家不仅是科学人员,同时也是社会人员,评审结果不仅需要平衡通信评议与会议评议的关系,还需要权衡科学价值与社会价值之间的关系,所以在项目评审过程中应当强调科研影响力,协调“价值观”以保证项目评审的公平公正,构建正确的科研价值导向。

  二是结合中国国情,构建科技评价长效机制。“去行政化”是主流的优化手段,其认为政科分离可提高评估效率并调整科技体系的架构,但是单方面地套用国外经验并不符合我国新时代发展要求,正视“去行政化”要求学者更多地考虑我国科技评价进程中政府的规范作用,尤其是在科技规范人才评价体系和科技防腐方面。结合新时代历史背景的同时,科技人才评价过程涉及繁多复杂的评价主体与客体,各科技评价机构应当遵循人才成长发展规律,科学设置评价考核周期,尤其是针对基础研究人才和青年人才的评价考核,以有效增强科技成果的真实性与科技人才的精准评价。

  三是简化分类评价,增强评价可操作性。科技评价现代化要求坚持分类评价,但是科研机构往往立足于创新链,研究主题多元,难以从研究领域的视角对其进行分类。所以分类评价应当注重机构种类和评估阶段的划分,科技机构划分为国立科技机构和私立科技机构,其中国立科技机构的评估应更强调其服务于国家目标的效率和效果,私立科技机构更注重其社会效益和经济效益;评估层次可划分为年度评估和阶段评估,年度评估注重项目落实情况,阶段评估综合历年年度评估的结果,评估科技机构的创新氛围和发展态势。

  四是摆脱唯“排名主义”,优化资源配置。科技机构评估是国家配置科研投入的参考工具之一,然而目前的窘境在于国家常常仅以评估排名作为配置依据。虽然这样的做法有助于筛选创新效率低下的科研机构,但是实力贫弱的科研机构未能获得必要的支持,甚至没有生存的机会。所以配置“有效化”要求国家按“需”配置资源,避免科研经费浪费,提升全国科技机构的总体创新效率,向创新型国家迈出坚实步伐。

  (本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代我国科技评价制度改革研究”(19JZD025)阶段性成果)

  (作者系华南理工大学公共管理学院教授;华南理工大学公共管理学院硕士研究生)

 

  

以质量、贡献、绩效为导向优化科技评价体系

  范旭  刘伟

  2016年,习近平总书记在科技三会”上提出,要“建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系,正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值”。这为我国科技评价体系改革提供了新的思路和方向。作为科技治理的重要手段,新时代我国科技评价旨在提升科技创新体制机制的有效性与规范性,推动建立符合创新驱动发展和人才贡献公正评价的科技管理体制。由此,需要在厘清我国科技评价体系改革目标的基础上,建立质量、贡献、绩效导向的评价机制,从而推动我国科技评价生态的优化和治理实践的创新。

  科技评价体系改革的内在逻辑

  我国科技评价体系改革有其内在的逻辑与秩序安排,其背后指向科技管理体制与评价主体的权责结构,对应于政府管理体制与社会组织乃至市场力量的权力关系,是特定科技治理文化在社会实践中的具体体现,具体包括以下两层逻辑。

  一是社会建构的冗杂性与政策设计的抽象思维。科技评价工作往往离不开且渗透于众多社会建制活动中,呈现出错综复杂、各方联动、多元主体参与互动的格局,其内在的复杂性与当前科学技术领域快速的发展密切相关。与此同时,科技评价也是以往科技治理成就与科技创新成效的体现。在以往的科技评价工作中,科技政策的制定作为科技评价制度的逻辑起点,并未能促进顶层制度设计与科技创新要素的有机协同,容易导致政策实施不能有效作用于评价对象,难以发挥应有的政策效果。

  二是层级执行的多样性与绩效评价的失焦效应。一方面,科技评价被赋予了绩效评价的要求,这使得评价主体的权责结构、评价对象的精准定位、评价标准的清晰界定都需要进一步的厘清,但在现实中“如何实现评价”这一问题往往过于模糊乃至于被无效肢解。另一方面,“顶层设计—地方细则”逻辑下的央地关系实质上带有权责结构层层转移与风险关系逐级下沉的政策评价特点,这极易导致地方政府在经济理性人”形态下对科技政策的选择性执行,或是高层次政策规范难以适应地方各具特色的科技创新环境,即在这样的科层体制下科技评价的目标、对象和标准都失去了应有的精准性,科技评价的实际效果也大打折扣。

  新时代科技评价体系改革的向度

  科技评价体系改革是推进我国科学技术发展、构筑创新高地和落实科技政策的重要手段,要构建习近平总书记倡导的科技评价体系,其实质是要在科技管理部门和科研工作者的共同努力下,以提升科技创新质量为基础,加快科技创新繁荣与技术推广使用,积极提升论文、专利与其他科技成果的实际价值,并将绩效指标与科技创新实际效益纳入科技评价的运行机制与宏观环境中,形成质量—贡献—绩效并重的科技评价新体系。建立社会共识的科技绩效评价观是重中之重,亟须针对科技评价程序的关键环节及所涉及的利益攸关方进行重新定位与设计,包括以下几个关系维度。

  一是实践与理论系统的维度。科技评价有其自身的学科体系与话语体系,话语体系的变迁映射了科技发展的现实情境与科技评价改革的实际需要。科技评价学科体系奠基于话语体系,其研究主题方面逐渐形成了以解决科技创新现实问题为导向的学术规范和政策制定要求。回顾我国科技评价改革的历史和发展过程,我国现行的科技评价学科体系与具体实践的整合程度有待加强,特别是科技评价建制的发展存在着主题、方向偏颇的问题,如科技政策科学的发展滞后于科技创新的脚步,科技评价的相关理论还不能对实践探索形成有力解释等,一种以获取更多实际效益和工具理性的行为逻辑,正在深刻影响着我国科技生态的繁衍与发展,二者还存在着相当程度的不相适应性。

  二是结构与功能关系的维度。在科技评价实践中,其实质是在充分利用国家现有科技资源的前提下,实现科技生态中结构与功能的有机调配与耦合,亦即提升现有科技层级的架构优化性与科技共同体的多元互动性。从传统科技发展思维惯性走向新时代科技评价制度改革的进程中,在结构上要打造的是各分层政治架构上规划层、执行层、服务层、监督层等各个层面的职能转换与有序承接关系,在功能上要延伸的是科技资源能力与科技环境承载能力之间的有机调度、协同配置与效益优化逻辑。这样,才有可能实现二者在同一制度框架下共生共息的动态平衡。在进一步完善我国科技评价体系的背景下,要警惕结构与功能范畴的制度性歧视,构建基于二者协同发展的张力结构,探索不同政策背景与社会形态下的有效组合与治理绩效。

  三是工具与价值理性的维度。在现实操作过程中,科技评价与管理的关注点与落脚点不仅在于技术手段的先进性与可操作性与否,在某种程度上还在于科技创新的价值内涵的挖掘与外延。具体来讲,不断进步的科学技术手段促使科技评价的方式和方法日趋多样化,但也导致其泛化使用。近年来,过于依赖工具理性的定量评价方法已经给学术界带来了一定程度的伤害,如“SCI”决定论理念、论文发表数量和发表杂志的“档次”、论文转引率使得诸多科研工作者处于高压状态,专注于稳沉的科研精神逐渐丧失。科技评价制度涉及经济、社会、文化等各个领域,其实践应当具备工具属性和价值属性双重理性链条的高度统一,注重两者的平衡性。诚如海德格尔与哈贝马斯的“人文技术观”之争,将技术作为一种文化和社会力量进行考察,既将科技评价作为一门科学和一项科技工作加以对待,建立工具理性为主导的定量评价体系,又将科技评价作为一种体现人性的终极关怀,建立价值理性为主导的定性评价体系,两大体系相辅相成。

  四是政府与外部组织共治的维度。科技评价的有效实施和机制体制的良好运行涉及政府与外部其他组织两个方面,二者的有机链接和互联畅通与否关乎评价机制的实施效度。政府作为科技评价主体将基于评价结果的政策意图体现在科技资源的配置上,形成了政府对科技创新的宏观管理职能。除此之外,科技评价体系离不开企业、高校、科研机构、学术共同体、科技咨询服务机构等的广泛参与,其既是参与者亦是评价对象,同样面临着评价标准的规范化、评价体系的整体化以及评价目标的精准化等问题。科技评价领域内外组织的共治有赖于各参与主体权责关系的明确界定,有赖于上下级组织权力配置优化、科技评价有序规范、多主体联动参与,才能实现多方协同共治的目标。

  五是本国实践与他国经验耦合的维度。改革开放以来,伴随着我国科学技术领域的发展,我国的科技评价改革亦紧随其后,“科学技术是第一生产力”“创新是引领发展的第一动力”等口号和方针的提出与推进,为我国的科技评价事业提供了源源不断的实践基础。此外,我国积极参与世界各国的交流与合作,也为我国科技评价体系构建提供了更高视角的国际站位与全局视野。新时代的科技评价实践应将这两者予以充分结合,在兼顾科技可持续发展能力的前提下,聚焦科技资源优化配置、科技载体有力承接、科技成果有效共享,立足于中国现实国情与发展阶段,与各国一道探索新时代科技评价体系构建和改革的路径,建立既与国际评价标准相符,又能激发中国科技人员创新情怀与自信心的科技评价体系。

  (本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代我国科技评价制度改革研究”(19JZD025)阶段性成果)

  (作者系华南理工大学公共管理学院教授;华南理工大学公共管理学院博士研究生)

 

 

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