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深圳城中村现状及治理策略
2019年09月25日 14:24 来源:人文岭南第96期 作者:唐咏 字号

内容摘要:伴随城市化和工业化推进,经济发展受土地等资源制约的问题日益凸显。城市化初期,作为土地征收方,政府出于降低土地征收成本考虑,绕开村民宅基地征收农业用地,城中村逐渐形成。伴随城市环境改善,城中村逐渐成为阻碍城市发展的不良因素。

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  改革开放40多年来,借助城市化和工业化,中国在经济和社会建设领域取得了巨大成就。然而,伴随城市化和工业化推进,经济发展受土地等资源制约的问题日益凸显。城市化初期,作为土地征收方,政府出于降低土地征收成本考虑,绕开村民宅基地征收农业用地,城中村逐渐形成。伴随城市环境改善,城中村逐渐成为阻碍城市发展的不良因素。

  深圳作为我国唯一无农村建制的城市,早在2004年就完成全面城市化,原集体经济组织所在地被高楼大厦包围分割,形成城中村。据不完全统计,深圳有1300余个城中村,居住人口700多万,占深圳总人口的近60%。城中村聚集大量违法建筑,形成原因涵盖制度、经济、社会和法律因素。一方面,城中村对促进深圳的城市经济生活多元化、提升城市活力、增强城市吸引力等都有积极影响。另一方面,它阻碍深圳现代化、国际化和创新化的进程,其消极后果主要体现在:影响城市整体规划、土地利用效率低下、治安管理难度大、形成有安全隐患的建筑和人口集聚群。

  困难重重:城中村治理不易

  城中村的居民以外来移民为主,伴随移民的迁入,他们所携带的迁出地文化失去依存基础,而社区文化融合目标是让移民与本地人口相互适应。以深圳市福田区石厦社区为例,它具有浓厚的文化底蕴,社区内保留了醇厚的南粤文化。外地移民所带来的不同文化习俗,缺乏交流平台,导致本地文化和外来文化长期处于平行发展状态。社区居民大多习惯性囿于封闭小圈子,形成圈内人际网络,对参与公共事务淡漠,社区居民的归属感、认同感和幸福感较低。从石厦社区案例中可知,当前深圳城中村治理难点重重,主要体现在如下四方面。

  第一,难以核实城中村历史遗留违法建筑的准确信息。历史遗留违法建筑主要分布在深圳宝安区、龙岗区、坪山新区和龙华新区。如果对这些城中村进行拆除改造,无论采用拆除重建或综合治理都需明确建筑相对权利人。但由于历史原因,部分建筑缺少权利证书,部分证书记载模糊不清,且经多次转手,确定信息困难,这将成为改造的难点。

  第二,难以对历史遗留违法建筑进行确权。明确建筑物和所有者之间的对应关系,确定补偿政策时,对历史遗留违法建筑进行确权是否可行,是否违反法律和政策,是否引发社会舆论,对城中村改造的影响等都将是需慎重考虑的问题。城中村流动人口多,清租难,如果对城中村进行治理,必然影响租户生活,涉及人口数量大,解决外来人口居住问题将是难点。

  第三,难以确定补偿方式中产权转换和货币转换比例。深圳房价飞涨,如对城中村拆除重建,多数房屋所有者将会首选产权置换,面对庞大置换需求,必然需用货币置换替代部分产权置换。因此,在制定补偿标准时,需综合考量法规和现实状况。

  多元路径:深圳城中村治理模式选择

  城中村治理模式可根据不同方式进行分类。一方面,根据地理位置和演变空间,把城中村治理模式分为整体改造、局部改造和调整改造三种模式。整体改造模式指从城中村整体布局到单位建筑全部改造;局部改造模式指在整体布局不作重点调整的情况下,对局部区域进行重点改造;调整改造模式指在保留大部分建筑的前提下,改造违章建筑,同时控制新增建筑。另一方面,根据改造城中村主体或资金来源,城中村治理可分为政府、城中村集体和开发商三种主导型模式。政府主导型是指城中村规划、资金和政策完全由政府负责;村集体主导型是指城中村集体组织主导城中村治理,政府对市政公共设施、基础设施建设给予适当补助;开发商主导型是指政府出规划出政策,房地产开发商进行市场化运作。

  通过对国内外城中村治理项目分析,结合深圳已有的城中村治理成功经验,本文提出如下五种多元路径模式,包括:一村一策、城市更新与拓展空间、古村保护与城市发展结合、政府引导与市场主导结合、空间拓展与产业升级结合模式。上述多元路径模式可有效调动多方参与社区治理,积极提升城中村居民的归属感。

  1.“一村一策”模式

  城中村整治过程需统一规划、设计和组织实施,其中,政府、股份公司、股民、非股民居住者和市场各自发挥作用,可有效带动更多社会力量和社会组织参与治理。根据深圳不同城中村的特色,对城中村治理可以实施“一村一策”模式。例如,深圳南山区桂庙村,紧邻深圳大学,由于白石洲旧改和拆迁,此地成为南山上班白领的租房首选,可将其改造为适宜青年创客及大学生的居住区;罗湖区大望村,可遵循“保护优先和适度发展”原则,推进文化风貌街改造和民间博物馆建设,打造具有现代气息的“艺术小镇”;龙岗区三联村,可结合水晶玉石文化市场,对原有旧工业园区及周边区域进行升级改造。

  2.“城市更新与拓展空间”模式

  城市更新应与城市社会经济结构调整相结合,通过更新计划为新兴产业发展提供城市空间,令以传统产业为主的城区重焕生机。深圳城市更新将大幅提高城市更新项目的人才住房、保障性住房配建比例。将城市更新项目中一定比例的商务公寓建成后移交政府,作为人才公寓纳入全市住房保障管理体系。例如,未来深圳市福田区新洲片区、石厦片区,罗湖清水河片区、笋岗片区,龙华北站等片区,均可通过实施旧改重建,为总部经济和产业发展拓展空间。

  3.“古村保护与城市发展结合”模式

  现存古村落是深圳文化的根脉,承载城市发展演变的历史线索。城市古老建筑大量消失,将是城市文化遗产的巨大损失。深圳不仅拥有世界之窗、东部华侨城等人造景观,有大梅沙、梧桐山等自然景观,更应传承好鹤湖新居、南头古村、大鹏所城等传统建筑。在城市更新过程中,及时保护古民居和古村落,防止其在城市建设中慢慢消失。

  4.“政府引导与市场主导结合”模式

  北上广深一线城市房地产市场,土地供应有限,旧城和旧工业区改造、公共服务更新等需求日渐强烈,房地产开发商纷纷抓住“城市更新”机遇扩充其规模。政府应细分城市更新类型,制定差异化项目实施政策,明确政府在各类更新中的主导或引导作用。通过实施棚户区改造,充分发挥国企参与棚户区改造的积极性,探索具有深圳特色的棚户区改造模式。

  5.“空间拓展与产业升级结合”模式

  就政治优势而言,深圳凭借全国经济特区和计划单列市的地位,迅速发展成为“一线城市”。未来,深圳要继续处于领先地位,应结合国家“一带一路”倡议、打造粤港澳大湾区经济的契机,把握和布局好新一轮产业发展。通过城市更新来实现城市功能置换,拓展产业发展空间,进一步提升产业结构和城市综合实力。

  配套机制:城中村治理的策略

  好政策需有配套的实施机制方能完美落地,真正达到预期的效果。针对城中村,治理的具体策略包括四方面。

  第一,加快完善城中村改造立法,提高政策系统性和配套性。如制定更详细的系列措施,包含具体类别详细化,制定明确补偿标准方案以及实施决策机制。第二,完善城中村居民参与社区治理的机制,促进居民利益社区化;将居民利益融入社区利益,充分了解居民不同需求,提升居民归属感。第三,细分城中村策略,制定差异化的项目实施措施。根据城中村治理的紧迫程度和实施难度,制定差异化的政策措施。第四,加快形成利益协调机制。利益协调是社区建设重要内容,城市经济和社会结构变化带来大量市场难以解决但政府又不好解决的问题。这些重大利益关系居民切身利益,特别是重大利益决策,需社区组织来承担部分职能。

  综上可知,城中村是城市化过程的产物,大量经济组织和流动人口汇聚城中村,导致利益格局、社会群体和社会价值多元化。在此过程中,城中村治理过程面临重重困难和巨大挑战。政府只有对城中村进行多元路径治理,给予配套机制,方能逐步实现城中村的空间优化和产业升级。

 

作者简介

姓名:唐咏 工作单位:深圳大学移民文化研究所

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:梁润桦)
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