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确保检察权在正确的轨道上运行 ——十八届四中全会《决定》对检察机关的顶层设计试析
2014年12月25日 15:14 来源:检察日报 作者:李雪慧 字号

内容摘要:授权:赋予检察机关新的法律监督权从私权利来说,法无禁止即可为,而对检察机关这样的公权力机关来说,法无授权不可为。从实体方面看,《决定》强调要加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。“确权”再次明确和重申了本应属于检察机关行使而在近些年并未大胆行使的权力,对检察机关来说是“敢于监督,大力加强监督”的问题。“护权”为依法独立公正行使检察权提供各种保障,排除干扰和障碍,对检察机关来说是“保障监督,解除监督后顾之忧”的问题。“限权”对检察权加强监督和制约,明确了打铁首先要自身硬的理念,对于检察机关来说是“完善监督,自觉接受监督”的问题。

关键词:检察机关;检察权;监督;权力;司法人员;司法机关;保障;制度;宪法;依法治国

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   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)是一个历史性、里程碑式的文献。《决定》中,“检察”一词共出现了29次,这在我们党的历史上绝无仅有;在习近平总书记关于《决定》所作的说明中,“检察”一词共出现了16次,这在我们党历代领导人的重要论述中同样开创先河。

  依法治国的核心要义是依法治官、依法治权。《决定》明确指出,必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。《决定》对党的执政权、立法权、执法权和司法权的监督制约均提出了明确要求,强调建立严密的法治监督体系,真正做到将权力关进制度的笼子里。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,在国家权力结构中拥有十分独特的地位,在社会主义法治体系中发挥着不可替代的作用。那么,作为公权力、中央事权的检察权,《决定》是如何进行顶层设计,以确保其得到正确规范有效运行的呢?本文试从授权、确权、配权、护权、限权、控权六个角度对此进行梳理。

  授权:赋予检察机关新的法律监督权

  从私权利来说,法无禁止即可为,而对检察机关这样的公权力机关来说,法无授权不可为。《决定》通过多方面授权,进一步加强了检察机关的法律监督地位:一是拓展了监督领域。《决定》第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”中,清晰地提出要加强对行政权力的司法监督;同时要求具体完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。二是明确了监督范围。《决定》提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。三是增加了监督路径。《决定》要求,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在关于《决定》所作的说明中进一步指出,“这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手”。这些授权赋予了检察机关法律监督权新的外延和内涵,相应地也给检察机关增加了新的职权,可谓责任重大,使命光荣。

  确权:再次重申和明确权力行使的主体

  公权力一旦被授予,权力主体就必须勇于担当,敢于行使,决无自由选择和随意放弃之可能。《决定》对检察机关一些固有的职能进一步“确权”,尤其是对一些检察机关以往心存顾虑、未能放胆使用的监督权进行重申和明确。

  从实体方面看,《决定》强调要加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。在职务犯罪侦查方面,《决定》要求完善惩治贪污犯罪法律制度,把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。《决定》还强调实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。

  从程序方面看,《决定》提出健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。《决定》还要求推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验,这无疑要求检察机关更新诉讼理念,坚持排除非法证据,依法保障当事人的诉讼权利。

  配权:优化权力结构

  配权,主要指着眼于公正和效率,科学分配权力,合理优化配置,使权力运行科学高效。

  从司法权整体配置来看,《决定》提出了“优化”要求:“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”这有助于从宏观方面凸显各执法司法机关的配合和制约作用。

  从检察权本身来看,《决定》要求改革司法机关人财物管理体制,实行省以下检察院人财物统一管理。这不仅大大有利于排除各种外在干扰,而且对于统筹人财物,实施检察一体化同样大有裨益。

  从检察权内部分配来看,《决定》提出探索设立跨行政区划的法院和检察院,办理跨地区案件。这将有效防止地方利益主义,避免相互推诿扯皮拖沓。

  从检察工作的专业化来看,《决定》要求探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。这有利于检察机关摆脱行政性事务的缠绕,集中精力研究司法,专注办案。

  护权:为检察权有效行使提供保障

  护权即守护检察权。《决定》提出了一系列措施,以保障检察机关依法独立公正行使检察权。

  一是加强法律保障。《决定》要求完善国家机构组织法,这意味着人民检察院组织法有望得到进一步修改完善。《决定》还明确,“对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任”;“完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定”。这将为检察机关充分行使检察权提供法律保障。

  二是加强纪律保障。《决定》强调完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度;各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权;建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。

  三是加强职业保障。《决定》要求加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度;建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。

  四是加强人才保障。《决定》要求完善法律职业准入制度,建立法官、检察官逐级遴选制度等等,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。

  限权:厘定权力边界,防止权力滥用

  限权,指限制权力,有效规范权力的运行。《决定》对检察权的规范行使作出若干规定。

  一是从理念和精神层面来看,《决定》要求建立宪法宣誓制度。这无疑是通过仪式规程提高宪法内心体认和明确权力来源的重要途径,有助于树立忠于宪法、正确用权的自觉意识。

  二是从外部监督制约来看,《决定》要求“完善人民监督员制度”;要求“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”;要求“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”。在最容易出问题的环节加强外部监督,让司法权在阳光下运行,这有利于防止暗箱操作,倒逼、督促司法人员谨慎用权、恪尽职守。《决定》还要求:“加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。”这是从当事人和其他诉讼参与人的角度对司法权力行使提出的要求。这种监督制约最为直接,最为可靠。

  三是从内部监督制约来看,《决定》强调:“明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。”“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”

  四是从行为后果来看,《决定》要求:“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送。”“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”“对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马。”这些举措有利于保证司法人员廉洁司法,维护法律职业的严肃性和纯洁性。

  控权:让检察权在正确的轨道上运行

  控权即掌控检察权,让检察权牢牢掌握在党和人民手中,真正做到权为民所赋,权为民所用。《决定》强调要加强党内监督、人大监督等八大监督,并形成严密的法治监督体系。同时特别突出了三个方面对检察权的控制。

  一是加强党的领导。《决定》指出,必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。《决定》要求党委要定期听取政法机关工作汇报。要求“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为”。

  二是加强人大监督。《决定》要求完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序。《决定》强调,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。作为国家的法律监督机关,自觉接受人大及其常委会的监督,维护宪法法律统一正确实施,正是检察机关履行职能的题中之义。

  三是加强政法委员会的领导与监督。《决定》重申政法委员会必须长期坚持,强调政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度。

  综上所述,《决定》从授权、确权、配权、护权、限权、控权等六个角度,清晰地将检察权定位在制度的笼子里,具体地勾勒出检察权运行必须遵循的内在轨道。具体来看,“授权”赋予检察机关新的监督权,是一种实际意义上的扩权,对检察机关来说是在于法有据基础上“依法监督,探索扩大监督”的问题。“确权”再次明确和重申了本应属于检察机关行使而在近些年并未大胆行使的权力,对检察机关来说是“敢于监督,大力加强监督”的问题。“配权”重新对检察机关的一些外承和内设职权进行了合理的划分和配置,对于检察机关来说是“善于监督,提高监督效率”的问题。“护权”为依法独立公正行使检察权提供各种保障,排除干扰和障碍,对检察机关来说是“保障监督,解除监督后顾之忧”的问题。“限权”对检察权加强监督和制约,明确了打铁首先要自身硬的理念,对于检察机关来说是“完善监督,自觉接受监督”的问题。而“控权”要求牢牢把握正确方向目标,自觉处理好行使职权与党的领导、人大监督等关系,对于检察机关来说是一个“准确监督,确保监督效果”的问题。

  毫无疑问,《决定》的上述设计科学严密,不仅有利于确保检察权在正确的轨道上运行,而且也必将给检察工作和事业带来体制机制观念上的深刻变革。我们只有准确把握全面推进依法治国新常态下检察机关的新角色新定位,积极探索,敢于创新,方能担负起历史重任,进一步丰富、发展和完善中国特色社会主义检察制度。

 

  (作者为河北省人民检察院副检察长)

 

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