【内容提要】精兵简政是中共革命和军政建设史上的一个重要问题，而编余人员安置则是精兵简政中的一个重要环节。从华北抗日根据地政权系统简政来看，对于编余人员安置问题，各地不仅制定了具体安置原则，还根据自身实际情况采取了多元安置策略。在各种安置举措的具体实施中，中共遭遇了种种困难和障碍，并历经艰辛获得很大成效，但编余人员安置工作也存有一定不足。

　　【关 键 词】抗日战争 精兵简政 编余人员 安置

　　【作者简介】把增强，河北省社会科学院副研究员。

　　抗战时期，中国社会巨变。在攸关国之存亡之时，中共在抗日根据地开展了许多开创性的军政建设，精兵简政为其中极其重要的一个方面。考之历史实践，抗战时期中共精兵简政政策的提出与实施，其最初的出发点是为了减轻人民负担、克服“鱼大水小”的矛盾和“头重脚轻”的问题，以此保证中共抗战最艰难时刻维系和巩固自身革命力量，但在探索中走出了一条军政建设的成功新路。正是鉴于精兵简政极具研究价值，改革开放以来，诸多论者不断展开探讨，并涌现出一批成果。其中，既有对有关资料的整理汇编①，亦有关涉精兵简政内容的编著和论著②，更要者还在于出现了一批专论精兵简政的文章。③作为精兵简政的一个重要关节点，编余人员安置问题关乎精兵简政的整体成败，还关系到中共抗战的坚持与抗日根据地的长久维系。既往的研究，在论及编余人员安置问题时大多止于安置成效显著，却忽略了中共所遭遇的种种困难和障碍，遮蔽了安置过程的复杂、艰难与阵痛。这显然不利于我们在该问题上的全面、辩证和理性的认知。有鉴于此，笔者拟以华北抗日根据地政权系统简政④为中心，主要运用档案资料和当时报纸资料对编余人员安置问题展开探讨，揭示编余人员安置问题的提出及所秉持的基本原则、安置路径、安置过程中遭遇的各种困难和障碍，以及具体的安置成效⑤和不足之处，以期还原编余人员安置问题的历史原貌。

　　一、编余人员安置问题的提出及其基本原则

　　(一)编余人员安置问题的提出

　　编余人员是中共精兵简政过程中的必然产物。一方面，抗战时期中共所面临的物资和经济困境使其在不得已中探索并实施了精兵简政之策；另一方面，对精兵简政后编余人员的合理安置，又为中共积极主动完善自身政权建设提供了一个重要机遇。由此而言，解析编余人员安置问题，不能脱离开对中共所遭遇物资和经济困境的探讨。

　　首先，抗战相持阶段，日军对中共抗日根据地的“扫荡”与“蚕食”更加频繁，手段更加残暴。在“扫荡”频率和兵力使用上，“从1938年11月到1940年底，仅华北地区日军出动千人以上的大规模‘扫荡’就有109次，使用兵力总计50万人以上”。⑥日军“扫荡”极大摧毁了中共抗日根据地军民的人力、物力和财力基础。仅1941年8月，日军就集中5万余兵力对晋察冀北岳区、平西区进行了长达两个月之久的大“扫荡”。其中，在北岳区，日军在平山东黄泥一带残杀无辜群众500余人，在涞源东杏村残杀20余人，在曲阳野北村用机枪扫射死100多人。据中方资料记载，日军在北岳区的这次“扫荡”，总计残杀4.45万余人，烧毁房屋15万余间，抢走及烧毁粮食5800万斤，抢走牲畜1万余头。⑦

　　不仅如此，日军还对占领区人民实行强化保甲制度，并对日常生活用品尤其是重要物品实行配给制度与限购政策，以封锁中共领导下的抗日根据地。如日军在冀东和晋西“疯狂进行对我经济封锁，先后成立‘经济封锁委员会’，强迫当地不分男女，全体参加，其封锁重心为粮食、食盐、棉布等各种日常必需品”，并对重要物品实行配给和限购制度。据《解放日报》报道，日军制定的食盐限购标准是老百姓每人每月至多四两，“如多买四两，察觉后斩手”，“如多买半斤，砍断一臂”，如多买“一斤以上，一律斩首”。这虽有宣传意味，但亦道出了日军对战时重要物资的重视。此外，日军还利用地痞流氓组织“经济警察队”查店，在各交通要道来往巡查，并进行伪装侦察，严禁人民多买生活物品，或将物资运往中共抗日根据地。⑧

　　在日军疯狂“扫荡”、“蚕食”与错综复杂的战争环境下，中国的抗战局势发生了重要转换，中共抗战初期那种游击战争向敌后进军的蓬勃发展形势逐渐放缓，正如《解放日报》的社论所说：“今后的问题，在于保持自己的力量，克服困难，熬过最后的艰难，谁能渡过这种严重的难关，胜利就是谁的。”⑨

　　其次，在战乱频仍的同时，中共抗日根据地还普遍遭受着水、旱、虫、疫等自然灾害的侵袭。在人祸与天灾的双重打击下，根据地人民的生产受到极大破坏，更加剧了中共抗战的严峻性。以华北抗日根据地为例，华北地区历史上自然灾害本来就很频繁，抗战爆发后更是天灾不断，各地人民生命财产损失惨重。据不完全统计，在1939年河北大水灾中，仅冀西14个县水灾，就倒塌房屋6.1984万间，冲毁田地110.0832万亩、树23.1万棵，冲走粮食8.451万石、牲口2260头，淹死4500人；北岳区沿河滩地是著名的粮食产区，但几乎全被冲毁，其中21个县原有滩地17.0427万亩，被冲毁的达14.7626万亩。⑩由此带来的后果更是触目惊心。据当时有关调查显示，各根据地“生产力都比以前减低了，甚至有个别地区减低到50％”。据此，陶铸评判道：“敌后根据地民众的负担能力是不大的。在根据地基本地区内，民众生活较好，最大限度也只能每百人养活4个人；游击区因敌人容易到，破坏多，建设少，其人民负担能力是要少于基本地区的，即这里每百人只能养活2人；至于敌占区和近敌区，民众负担能力更差。”(11)

　　再者，由于国共关系的波折日多，以及国民党对中共外援通道的封锁，中共抗日根据地的财政困难更加突出和严重。抗战初期，为了尽快恢复根据地经济，中共中央采取的是“争取外援，休养民力”的政策，由此，中共抗日根据地所需物资和经费绝大部分仰给于外援。这里所说的外援主要由两部分构成：一部分是国民党政府给八路军提供的军饷，一部分是海外华侨和后方进步人士的捐款。按照黄正林对陕甘宁边区财政来源的分析，这两部分共约占边区财政收入的50％—85％。(12)其他抗日根据地亦效法此例，只是各略有不同而已。当抗日战争进入相持阶段后，中共抗日根据地力量的大大增长不仅使得日军大为重视，也使得国民党对待中共的态度在这时发生了微妙变化，1941年1月“皖南事变”的发生即为一个显例。不仅如此，国民党还在“皖南事变”后停发了八路军军饷，并对中共抗日根据地实行断邮。如此，中共大部分外援的补给之路被断绝，使得抗日根据地本来就十分拮据的财政经济困难问题更加突出。解决这一问题，火烧眉毛，刻不容缓。

　　最后，中共抗日根据地大部分是过去经济基础落后、交通闭塞的地区，本来经济基础就差，再加上驻地军政系统脱离生产人员过多，这不仅加剧了民众负担，也使得抗日根据地陷入“鱼大水小”、“头重脚轻”的严重困难局面。

　　所谓“鱼大水小”，主要是就脱产人员与生产人员的比例而言，即中共抗日根据地脱产人员过多，这不仅无法适应敌后日益残酷的斗争形势，而且更加重了抗日根据地人民的负担。在“鱼大水小”方面，人们最常引用的就是毛泽东所说的一段经典论述：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”“在目前，战争的机构和战争的情况之间已经发生了矛盾，我们必须克服这个矛盾”，这个矛盾就是“鱼大水小”的矛盾。(13)毛泽东的这段论述，虽然是就陕甘宁边区精兵简政的必要性所讲，但其所阐述内容却与华北抗日根据地所面临的实际境况更为契合。前已述及，在多年抗战过程中，随着日军的疯狂“扫荡”与“蚕食”，华北抗日根据地不断缩小，人力、物力负担和困难不断增加。尤其是1942年日军“扫荡”之后更为明显。以晋察冀抗日根据地冀中区为例，1941年时，该区百姓全年负担每分地“八元到十元”，尚属勉强应付；可1942年日军“扫荡”后，该区负担“一般的每分[地]在四十元左右”，“较多的每分[地]由六十元到八十元”，“最多的每分[地]竟达到一百四十元到一百六十元”，“最少的每分[地]在二十元以上”，这种负担按照当时的收入水平而言，“是全年收获一大部或全部都拿了负担，还是不够，甚至亏一倍半至两倍之多”。对于群众负担的此种境况，冀中行署甚至以“真是负担奇重，民不聊生了”来加以叙述。(14)

　　在人民财富有限、负担奇重的情况下，要想切实减轻群众负担，就需要减少军政机关脱离生产人数，并将之限定在一定的供养比例之内。按照中央调研后的统一部署，负担比例被定为3％，其中军队2％，政府1％，即便超过也不能过大。(15)规定如此，实际情况却有着较大差距。以华北抗日根据地领导机关最为集中的太行区为例，由于中共中央北方局、晋冀鲁豫边区党政机关及其直属单位、八路军总部及其直属机关、八路军一二九师等主力部队等均长期驻扎并取给于此，而且随着华北抗日根据地各项工作的深入开展，驻太行区各机关的组织机构不断扩大，脱离生产人员迅速增加，加之战争日益残酷，根据地面积逐渐缩小，庞大的组织机构越来越不能适应战争的要求，人民负担日益加重。据刘伯承记述：1941年底，“太行区的负担人口共150万，按照中共中央规定的脱产人员不超过人口的百分之三(其中军二政一)的比例，应负担3万军队、1.5万地方干部，而实际上全区军队现有4万、地方干部2万多”。(16)很显然，太行区脱产的军政人员大大超出了民力负担的正常比例，形成了较为严重的“鱼大水小”的局面。

　　所谓“头重脚轻”，主要是就抗日根据地的军政建设而言，即党、政、军各部门上层机构臃肿，下层机构空虚，进而言之就是在机构配置上，上层机关叠床架屋、骈枝铺张，而下层机关则人少事繁。在“头重脚轻”方面，华北抗日根据地亦有着较明显表现。还以晋冀鲁豫抗日根据地太行区为例，据刘伯承记述，在太行区机关中的众多脱产人员中，“以上层机关为多”，仅晋冀鲁豫边区政府机关脱产人员即达“540余人”，而下层机关则严重缺额。(17)正是由于下层机关的缺额，使得根据地的一些重要工作无法开展或开展不力。

　　除去前述之外，在战时条件下，华北抗日根据地诸机关过于庞大也会影响移动速度，“为战斗环境所不容”。(18)比如，1941年11月，山东抗日根据地鲁中区在日军疯狂“扫荡”下，某些直属部队由于“工作机关庞大笨重，遭受打击，损失颇多”；后方机关如工厂、医院等“过多，过于拥挤，且组织庞大，不易隐蔽”，故也有很大损失。(19)由此而言，只有紧缩自身，与战时变化了的情况相适应，才能更好地保持自身力量，渡过难关，准备将来的反攻。而紧缩自身的一个重要方面，就是做好紧缩编制和人员(尤其是上层机关编制和人员)的工作，亦即减少脱离生产的人员，并将所减人员合理安置到适合的岗位上去，以发挥其各自更大作用。由此，如何安置编余人员也就随之浮出。

　　(二)编余人员安置的基本原则

　　抗战时期，对编余人员进行有效安置，是精兵简政工作的重要一环，并直接影响到精兵简政的开展成效。故而，安置编余人员不能漫无目的、随意而为，而应该有一套原则来统一规制。在此认识下，华北各抗日根据地均在如何开展精兵简政方面作了积极谋划，并以“人尽其才，才尽其用”为宗旨，力求做到编余人员的合理安置。

　　一般而言，各地均首先从精简工作的执行者和编余人员两个层面开展思想动员，力求安置工作合理、平稳开展，尽量避免发生波动。山东抗日根据地的做法就是，在工作的执行者方面，命各部门务须认真慎重处理，力戒任何粗枝大叶、马虎了事的做法，避免给革命造成损失；在编余人员方面，努力使每一个编余人员都乐于接受新分配的工作，并积极投身到新的工作岗位上去。而要达到这双重效果，不仅需要“以政治的动员说服，求得每个干部和勤杂人员彻底了解缩编的意义，心悦诚服的到新的工作或学习岗位上去”(20)，且还应找到各种可能出现问题的应对之策，因势利导，促其良性发展。

　　为了使安置工作更加有条不紊，有的抗日根据地除在思想上进行动员之外，还针对不同编余群体给出了不同的安置方向。山东抗日根据地在《关于贯彻精兵简政的决定》中即指出：对于编余人员须很好地安插，各负责机关应专门考虑和研究这一问题。对于编余干部，“应进行一个短期间的集体教育，以安定其情绪。负责同志要亲自与他们谈话，了解他们，替他们解答疑问，解决困难，然后安入最适当的位置，使能才尽其用，安心工作”；对于老弱编余人员，“政府要拿出一定的款项，要安插他们，使他们能有田可耕，有生意可作，或送走回家，要作到经过大家一定帮助后，自己能长期自力更生的生活下去”；对于年轻力壮的编余人员，“应尽量动员到主力里去，到战斗部队里去”。(21)

　　此外，为了表示对编余人员安置工作的高度重视，有的抗日根据地还专门成立编整委员会，并制定了较为详细的安置原则，以便于对编余人员进行统一安置。比如，太行抗日根据地就特地成立了专署与县府的编整委员会，并在安置过程中制定了三条原则：

　　首先，在开始安置之前，必须作好编余人员登记工作，并“给以三至五日之训练”。之后，按干部籍贯划分安置的具体负责机关，“凡本地干部须由县政府负责安置之，外地干部由专署负责安置之”。(22)

　　其次，从编余人员所处地域、所属系统、个人级别等方面，对如何具体调整工作作了详细规定。一是规定了调整干部的范围，既包括各地区、各系统之干部调整，还包括以前分配不当干部的调动。二是规定了调整干部时的依据原则，即“各地调整干部须依照边区政府之干部调整计划进行之”，“各专区、县须参照边区政府之干部调整计划制定各该专县、区内之干部调整计划”，具体调整干部时须依照三三制原则进行，并注意“干部之好坏调剂、强弱调剂及地方干部与外地干部之调剂”。三是规定了调整干部时的负责机关，干部级别不同，调整负责机关不同，“县科长以上之干部由边区政府调整，区长由专署调整，县政府科员及区助理员由县政府调整”，“各级干部调整由各级负责人商同上级政府之视导团进行之”。而且，“凡属各级调整范围内之干部，上级政府认为必要时得依照各地区、各系统工作之原则调动之”；“凡属上级调整范围内之干部，上级政府所派之视导团须商同各级政府负责人进行之，视导团有最后决定权”。(23)

　　最后，制定了编余人员中何者优先留用的具体标准和原则。在编整中，必须优先留用在地方工作4年以上者，如无合适工作或不能胜任工作时，必须用一切办法安置之(如生产等)，无生产能力者须呈请上级政府给以适当救济；敌占区人员亦须尽先留用，如无合适工作时，有家者可资送回家，使之开展敌占区工作，无家者有生产能力的帮助其租耕土地或介绍职业。(24)