内容提要：一则废止食盐专营许可的消息悄无声息地发布，激起了众声的喧哗；有意或无意的误读，反映的是对改革甘露的殷切期盼。盐业专营，是存，是废，这是个问题。中国延续数千年的食盐专营，命运将走向何方？

　　关 键 词：食盐专营 垄断 市场化 改革

　　2014年4月21日，国家发展改革委官网刊发第10号令，根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，决定废止《食盐专营许可证管理办法》。一石激起千层浪，一些新闻媒体将之误读为中国将要废除有着数千年历史的盐业专营政策，而中国盐业集团等利益相关方紧急进行了澄清，食盐专营并未废止。于是社会上引发了一场盐业专营存废的争论。

　　一、 中国盐业专营那些事

　　盐是百味之首，人之一日三餐不可无盐。盐是每一个人日常生活必不可少的消费品，盐的需求量很大，生产、经营、销售食品有广阔的市场，中国历代统治者都极为重视盐政。春秋时期，齐国宰相管仲提出“官山海”，即国家控制盐、铁及山林泽等自然资源。当时食盐属于国有，在生产上实行官督民产，齐国政府设置盐官，统一收购、运输和销售。这开辟了食盐专营的先河，齐国也因此在诸侯列国中坐有“鱼盐之利”，经济实力超群，连虎狼之国秦国都不敢小觑。汉初驰山泽之利，盐铁商人富比王侯，后汉武帝在财政危机之下，派桑弘羊“笼盐铁”，实行民产官营的专卖制度。专营制度在迅速增加政府财政收入的同时，导致盐铁价格腾贵、质量下降、腐败严重，“百姓苦之”，社会上出现了“木耕淡食”的历史倒退。汉昭帝始元六年（公元前81年），召集各地贤良文学60多人与当时的官营政策倡导者御史大夫桑弘羊公开进行学术辩论，这次经济会议被称为“盐铁之议”，桓宽根据会议内容记录整理形成著作《盐铁论》。会上贤良文学力陈盐铁专营之种种弊端，尽管如此，只有酒榷被取消，盐铁仍旧实行官营。有汉一代，盐铁专营几废几立，始终还是保留下来。

　　唐代继承了汉代的盐业专营，历经宋元明清千余年间，盐的专卖制度一步步得到强化，食盐专营及其盐课的收入是历代政府的重要财源。盐运使一向是个肥缺，制售贩卖私盐的行为虽然受到政府一再打压，但在巨额利润的刺激下，仍旧不绝如缕，整个盐业专卖史是一部血雨腥风的官民斗争史。

　　新中国成立后，中国盐业同样继承并实施了专营制度。特别是1990年和1996年，基于增强民众健康的需求，国务院分别发布《盐业管理条例》和《食盐专营办法》，对盐业进行规范与调整。中国在食盐批发领域形成了从中国盐业总公司到各省级盐业公司的专营体制。盐业公司的专营的路径为：盐业公司凭借专营权，通过食盐批发环节，控制上游生产领域的采收价格，控制下流零售领域的零售价格，从具体市场的专营(合法垄断)扩张成为盐业产供销一体的全行业垄断。在这种产品供给体制下，盐业公司作为唯一的批发和经销商，凭借强势的定价权力，压低生产商的供货价格，提高市场上的销售价格，实现其垄断利润。

　　二、为什么要废止专营许可证？

　　之所以要废止《食盐专营许可证管理办法》，是因为我国盐业的主管部门在2008年由国家发改委转移到工信部，而《食盐专营许可证管理办法》是2000年国家发改委出台的政策。这一部门政策是国家发改委作为食盐专营工作的行政主管部门为了落实《食盐专营办法》，加强专营许可证的管理，专门制定的办法。

　　也就是说，由于该管理办法已经不在发改委管理的职责范围内，在国家新一轮改革简政放权的历史背景下，废除这早本应该寿终正寝的管理办法，自然成了顺理成章的事情。具体来说，本次废止的是食盐定点生产企业证书、食盐批发许可证、食盐准运证等三项管理制度，这三项审批管理权全部下放至省级人民政府盐业行政主管部门。因此，国家发改委废止相关文件，是政府简政放权思路的延续，但这并不意味着食盐专营向社会资本放开。

　　然而，经过二十来年的发展，专营制度的弊端也日益显现：食盐的生产成本低廉，但盐业公司控制中间环节，利润大体是生产企业利润的10倍左右；即便是有如此丰厚的利润，从近十年数据看，处于垄断地位的中盐公司利润规模并没有增长，反而出现亏损，需要依靠政府每年数亿元的财政补贴维持生存，可以说中盐公司的亏损是管理性亏损，而非经营性亏损；盐业专营导致生产的高度计划性，生产企业按照指标生产，零售不能跨地区经营，食盐的品种单一，质量并未完全得到保障。另外，有垄断的地方就会有暴利，有暴利的地方就会有腐败，浙江盐业系统、广东盐业公司曾经出现腐败窝案。

　　国家发改委经济体制与管理研究所2011年发布的《我国盐业体制改革研究》课题研究认为，我国盐业经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出、食盐专营扩大化等，导致了“食盐专营代价高昂”。

　　三、盐业专营改革：大势所趋

　　正因为盐业专营有种种弊端，民间要求盐业体制改革的呼声一直未曾间断，政府也意识到这一问题的严重性，“十一五”与“十二五”规划纲要均提及盐业改革，但措辞是“实现政企分开、政资分开”。在国家层面曾经有7个不同版本的改革方案，依次是原经贸委盐办提出的方案、发改委盐办提出的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案，以及发改委和工信部联合组成的盐业体制改革小组提出的方案、国资委监事会提出的方案。这七套方案指出盐业市场化低竞争力不强等问题，改革的方向则均为市场化。

　　作为对食盐专营制度的回应，中国盐业总公司副总经理、新闻发言人黄伟的回答颇为意味深长：食盐的市场性开放是一个趋势，作为盐行业的央企，虽然需要和普通民营企业一样，在没有财政支持的情况下，为自主销路开拓渠道，但中盐首先必须是国家政策的执行者，同时发挥央企应有的社会责任。在中盐公司、中国盐业协会的争取之下，盐业改革的方案多次被提升到议事日程后又被搁浅、暂缓执行。其理由无非是维护国家利益，为了人民身体健康，确保市场秩序，等等。而这一制度的弊端，学者已经论证得很充分了：专营单一供应碘盐，引发碘过度疾病；专营不是食品安全的必要条件；专营无法快速应对需求的骤增；专营排除竞争，使中国制盐企业力量弱。专营的财政税收意义更是随着经济发展形势的变化，变得微乎其微，盐税占国家税收的百分比由1950年的5.49下降至2006年的0.04。专营唯一的受益者是中盐公司，而不是广大的消费者。

　　习近平曾说过：“在中国这样一个拥有13亿多人口的国家深化改革，绝非易事。中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”此次聚焦盐业垄断的风波将不太受人们关注的盐业专营推向了风口浪尖，食盐管理制度在消费者的心口仍旧洒下一把盐，让人揪心不已。改革要么壮士断腕、阔步前行，要么被利益纠葛、裹足不前。中国的改革只有不被部分受益者所羁绊，才真正有远大的发展前景。盐业改革是中国改革现状生动教科书，愿早日啃下这块硬骨，在声势颇为浩大的改革中，平地响出一个惊雷。

　　（作者单位：武汉大学质量发展战略研究院）