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准确把握中国乡村振兴战略
2020年02月26日 15:38 来源:《中国农村经济》2018年第4期 作者:黄祖辉 字号
关键词:乡村振兴战略/新型城镇化战略/中国

内容摘要:准确把握中国乡村振兴战略,关系到乡村振兴战略实施的效率。首先是把握好乡村振兴战略与城市化战略的关系,其次是把握好“二十字”方针的科学内涵及其内在关系,再次是协调好乡村振兴战略的实施路径。

关键词:乡村振兴战略/新型城镇化战略/中国

作者简介:

  内容提要:准确把握中国乡村振兴战略,关系到乡村振兴战略实施的效率。首先是把握好乡村振兴战略与城市化战略的关系,其次是把握好“二十字”方针的科学内涵及其内在关系,再次是协调好乡村振兴战略的实施路径。本文认为,乡村振兴战略要以党的十九大精神为统领,而在具体的实施中,则要从区域新型城镇化战略和乡村差异化发展的实际出发。乡村振兴战略“二十字”方针所体现的五大具体目标任务具有相互联系性,因此,既要准确把握“二十字”方针的科学内涵,又要把握好这“二十字”方针中五大目标任务的相互关系。在具体的实施过程中,还应重视“三条路径”的协调推进,即“五个激活”驱动、“五位一体”协同和“五对关系”把控的协调推进。

  关 键 词:乡村振兴战略/新型城镇化战略/中国

  作者简介:黄祖辉,浙江大学中国农村发展研究院;浙江大学公共管理学院

  标题注释:本文为教育部研究阐释党的十九大精神专项课题“乡村振兴战略的路径与政策研究”和教育部重点研究基地“十三五”重大项目“城乡发展一体化背景下的新型农村社区建设与治理研究”(编号:16jjd790053)的阶段性成果。

  

  党的十九大提出实施乡村振兴战略,不仅是继中国新农村建设战略后着眼于农业农村优先发展和着力解决中国“三农”问题的又一重大战略,而且也是着眼于解决新时代中国发展不平衡和不充分,尤其是解决城乡发展不平衡和农村发展不充分矛盾的重大举措。实施乡村振兴战略,不仅需要充分认识这一战略的重大意义,而且需要准确把握乡村振兴战略的科学内涵、目标任务及其实施路径。

  一、准确把握乡村振兴战略的科学内涵

  首先,要准确把握乡村振兴战略和城市化战略的关系。通过乡村振兴战略解决中国城乡发展不平衡和农村发展不充分的矛盾,并非意味着中国城市化战略将放缓,更不是要用乡村振兴战略来替代城市化战略。恰恰相反,乡村振兴战略必须置于城乡融合、城乡一体的架构中推进,并且应以新型城市化战略来引领,以建成“以城带乡”“以城兴乡”“以工哺农”“以智助农”“城乡互促共进”融合发展的美丽乡村和实现乡村振兴。当前,无论从中国产业转型升级和协调发展的要求,还是从三次产业结构的演进规律看,中国均处在城市化加快发展的时期。尽管由于城乡二元结构的影响,中国城市化进程中仍存在农业转移人口市民化滞后和城市群发展不充分等问题,但党的十八大以来的一系列重大方针和举措表明,破解城乡二元结构,推进城乡发展一体化,推进以人为本的新型城镇化,到2020年解决“三个一亿人”①问题,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化②,正在成为中国城市化战略坚定不移推进的重点与方向。从世界发达国家的现代化历程看,城市化是现代化的必经之路。城市化是人口和非农产业在空间集聚的过程,城市化必然是乡村本土人口减少的过程,但是,城市化并不排斥乡村的现代化和振兴,相反,乡村的现代化和振兴要以城市化的充分发展为前提。因此,从人口流动和空间集聚的角度讲,中国乡村振兴的过程,一定是城市化充分发展的过程,是人口与产业在城乡之间优化配置、城乡互动和融合发展的过程。其基本的逻辑是:城市化离不开乡村人口和要素的融入,而乡村振兴和现代化也离不开城市对乡村的带动和城市人口对乡村的向往。

  中国乡村振兴战略与城市化战略的逻辑关系进一步表明,乡村振兴的战略重点与任务既在乡村,又在乡村以外。要实现城乡人口的交互流动和优化配置,必须拓宽乡村振兴战略的视野,既重视乡村内部的建设发展和体制机制的创新,又重视乡村振兴外部环境的改善。由于中国的城乡二元结构具有社会保障和财产权利双层二元的特性,因此,从破解城乡二元结构的体制机制的角度看,以城乡社会保障体制和农村集体产权制度为重点的三大联动改革,即城乡联动、区域联动以及中央和地方联动的改革,应纳入乡村振兴的战略框架,并成为乡村振兴战略的基本驱动力。也就是说,破解城乡二元结构,建立城乡一体、城乡融合、城乡互促共进的体制机制,应成为乡村振兴和乡村现代化的必要条件。

  其次,要准确把握中国乡村形态及其变化趋势。改革开放以来,随着工业化、城市化和市场化的发展,中国不仅已有2.6亿农村劳动力转向城镇就业,而且村庄的数量也在不断减少,从2000年的66万个行政村,减少到2016年年末的52.6万个行政村③。并且这些村庄已经分化成不同的类型,从人口集聚状况与生活方式看,大体可以分成三大类型。一类是已被城镇化覆盖或即将被覆盖的村庄,如城中村、镇中村和城郊村,这些村庄人口集聚程度较高,村民生产和生活相分离,空间人口既包括村民,也包括非村民。另一类是2005年国家实施新农村建设以来由若干村庄“撤扩并”逐步形成的,人口相对集聚、村民生产与生活相分离、社区服务功能基本健全的中心村。还有一类是人口集聚度不高、村民生产生活依然不分离的传统村庄。很显然,这些不同类型的村庄,在乡村振兴中将会有不同的发展走向:有的会很快融入城镇化,直接成为城市的组成部分;有的可能成为乡村社区的服务中心或新型田园生态小城镇;有的村庄,如“一方水土养不活一方人口”的贫困村,或者空心村,则有可能随着人口的迁移或村庄的撤并而逐渐消亡;而大量的村庄,通过乡村振兴战略的实施,会成为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”和乡愁依旧的美丽家园。

  中国乡村形态分化与发展的态势表明,随着城市化和工业化的发展,中国乡村人口分布正在逐步从分散的自给型经济分布向相对集聚的市场型经济分布转变,乡村人口的空间格局与分布正在发生着剧变。这种剧变过程意味着,一方面,乡村的发展和振兴不仅需要城市化的引领,而且也需要乡村人口自身在空间上的相对集聚和优化分布,这两者应该是同步的过程;另一方面,乡村人口空间格局与分布的变化,也为乡村振兴战略的实施提供了创新空间,具体而言,是为“乡”和“村”的有机结合、优化配置和融合发展提供了创新空间。从中国不同区域乡村的不同类型和发展实际出发,既可以以“村”为基本载体实施乡村振兴战略,也可以以“乡”为载体实施乡村振兴战略。也就是说,在有条件的乡村区域,可以通过体制机制的改革创新,探索以“乡”主导、以“乡”带“村”“乡”“村”共治与融合发展的新型乡村治理结构,对乡村组织、干部体制、人口集聚、产业发展、公共服务和产权制度等进行深化改革和优化配置,实现新型城镇化与乡村振兴的深度融合。总而言之,中国乡村振兴战略与城市化战略并不是个矛盾体,而是“你中有我,我中有你”的相互交融关系。在中国乡村振兴的进程中,乡村定将成为农业转移人口市民化的助推器,田园生态城镇的新空间,城乡居民对美好生活向往与追求的宜居地。

  二、准确把握乡村振兴战略的目标任务

  实现农业农村现代化是中国乡村振兴战略的总目标。这一目标的实现将分为三个阶段,也就是:到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富的目标全面实现④。具体的建设目标和任务集中体现为党的十九大报告中关于实施乡村振兴战略的“二十字”方针,也就是要“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”⑤。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这“二十字”方针与2005年党在十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的“二十字”方针相比,无论在提法的表述及其内涵方面,还是在目标要求等方面,都有了不少全新的意涵和指向,必须予以准确把握,使相关政策和建设举措既切合乡村振兴战略的总体要求,又与各地乡村发展的实际紧密结合,产生切实的效率。

  “产业兴旺”是乡村振兴的经济基础。“产业兴旺”具有丰富的内涵,不能仅局限于第一产业农业的发展,而应着眼于“接二连三”、一二三产融合、功能多样、质量取胜的现代农业产业的兴旺与发展。因此,必须着眼于建立现代农业的三大体系,即产业体系、生产体系、经营体系的建构与完善;注重现代农业产业链延长、价值链提升和利益链完善;突出产业发展的绿色化、优质化、特色化和品牌化;推进多类型农业适度规模经营和多元化专业化农业服务发展;统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户,实现小农户和现代农业发展的有机衔接。

  “生态宜居”是乡村振兴的环境基础。要赋予“生态宜居”更多的内涵。首先,宜居的乡村生态环境不是仅仅针对乡村百姓宜居的生态环境,而且也应该是能满足城市居民对美好生活向往的宜居环境,即对城市居民开放、城乡互通的“生态宜居”。其次,实现乡村“生态宜居”必须对生态保护、生态产权、生态交易、生态利益等体制机制进行改革创新,以实现乡村自然生态环境保护与开发利用的和谐统一,使“生态宜居”的乡村既成为城乡居民对美好生活向往的所在地,又成为“绿水青山就是金山银山”的所在地和富裕农民的重要源泉。

  “乡风文明”是乡村振兴的文化基础,也是乡村德治的本质体现。中国是个有着悠久文明历史的古国,同时也是个崇尚中国特色社会主义和现代生态文明的大国。这意味着,实现乡村振兴中的“乡风文明”,既要体现具有明显中国特色的五千年历史传承的农耕文明,又应该彰显与现代工业化、城市化、信息化社会发展相适应的现代文明,也就是说,是体现传统文明和现代文明相互融合与发展的“乡风文明”。如何把这两种文明有机结合、融为一体,形成中国特色的现代乡村文明体系,是乡村振兴战略实施中需要重点研究和实践探索的课题。

  “治理有效”是乡村振兴的社会基础。治理与管理的重要区别在于,治理强调的是多元的参与性和协同性,而管理强调的是纵向的主导性和服从性。乡村的“治理有效”是国家治理体系现代化和乡村“善治”的必然要求和重要组成,“治理有效”应该既体现治理手段的多元化和刚柔相济,即“三治合一”,又体现治理效果的可持续性和低成本性,并且能为广大农民群众所认可、所满意。法治、德治、自治这一乡村治理体系从制度安排的角度看,法治属于正式制度和他治偏向的制度安排,德治则属于非正式制度和自治偏向的制度安排,两者一“刚”一“柔”,可以实现刚柔相济、张弛有余的治理效果。自治是村民自主和民主参与的重要前提和制度安排,是乡村“治理有效”的重要制度基础。要实现乡村社区的有效自治,一方面,要清晰自治的边界,并对乡村社区组织进行必要的赋权;另一方面,要充分发挥社区集体组织的自主性和能动性。

  “生活富裕”是乡村振兴的民生目标。具体而言,就是要消除乡村贫困,持续增加乡村居民收入,同时缩小城乡居民在收入和社会保障方面的差距,实现乡村人口全面小康基础上的“生活富裕”。居民收入水平是“生活富裕”最重要的衡量标志,但“生活富裕”不仅仅体现在收入方面,而且还应具体体现在居民生活质量方面,体现在家庭和睦、社会和谐等方面。从这一意义上讲,“生活富裕”是乡村振兴战略的终极目标。

  还需要把握的是,乡村振兴战略“二十字”方针所体现的五大目标任务是相互联系的有机体,因此,不仅要准确把握这“二十字”方针的科学内涵和要求,还要把握好这“二十字”方针所内含的五大目标任务的内在逻辑性和相互关联性,以便在乡村振兴战略实施中能做到整体设计、突出重点、方法得当、有序推进、事半功倍。具体而言,在乡村振兴战略推进过程中,首先,要把实现乡村百姓“生活富裕”作为乡村振兴的根本性目标。其次,要把乡村“治理有效”与“乡风文明”建设紧密结合起来,通过“治理有效”促进“乡风文明”建设,通过“乡风文明”建设提高乡村德治水平,实现“三治合一”的乡村“善治”格局。再次,要把“产业兴旺”与“生态宜居”有机结合起来,使“生态宜居”既成为乡村百姓“生活富裕”的重要特征,又成为“产业兴旺”的重要标志。这是因为,中国乡村的“产业兴旺”并不单纯是体现“一产农业”的“产业兴旺”,更要体现乡村一二三产融合和功能多样的“产业兴旺”,这其中,诸如乡村休闲旅游业和各种类型康养产业的发展,无疑要以乡村“生态宜居”为基础和前提。

  在准确把握乡村振兴战略科学内涵和目标任务的同时,还应确立科学的推进思路和推进路径。本文构建了中国乡村振兴战略的推进思路和推进路径框架,详见图1所示。

  

  图1 中国乡村振兴战略推进思路与推进路径框架

 

  按照本文图1的构想,中国乡村振兴战略的推进,应从区域新型城镇化战略和乡村差异化发展的实际出发,把握“二十字”方针的科学内涵及其目标任务的相互关系,然后制定具体的落地规划。在乡村振兴战略的具体推进过程中,还应把握“三条路径”的同步协调,即“五个激活”驱动、“五位一体”协同和“五对关系”把控的同步协调。也就是说,实施乡村振兴战略,首先,要对乡村振兴战略的科学内涵和目标任务进行充分论证;其次,要与区域城镇化进程和乡村发展实际紧密结合,对各地区不同形态的乡村及其发展进行合理定位,做好顶层设计,制定出具体的计划安排,而不宜仓促出台与实施建设项目,切忌操之过急,以避免走弯路。

作者简介

姓名:黄祖辉 工作单位:

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