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改革开放40年来中国耕地保护政策演变及优化路径
2020年02月19日 12:09 来源:《中国农村经济》2018年第12期 作者:刘丹/巩前文/杨文杰 字号
关键词:改革开放/耕地保护政策/演变趋势/阶段特点/优化路径/

内容摘要:耕地保护是关系国计民生的头等大事,耕地保护政策在耕地保护中发挥着重要的保障作用。本文综合运用统计分析法和比较分析法对改革开放40年来中国耕地资源变化情况和耕地保护政策演变历程展开分析,探索耕地保护政策优化方向和路径。

关键词:改革开放/耕地保护政策/演变趋势/阶段特点/优化路径/

作者简介:

  内容提要:耕地保护是关系国计民生的头等大事,耕地保护政策在耕地保护中发挥着重要的保障作用。本文综合运用统计分析法和比较分析法对改革开放40年来中国耕地资源变化情况和耕地保护政策演变历程展开分析,探索耕地保护政策优化方向和路径。研究发现:改革开放40年来中国耕地数量阶段性增减交替,耕地质量下降明显;中国耕地保护政策演变过程可以以《土地管理法》的颁布、历次修订和《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》的制定为关键节点,划分为概念性政策提出阶段、体系化政策探索阶段、体系化政策初建阶段、体系化政策完善阶段和“三位一体”政策强化阶段等5个阶段;在耕地保护政策演变过程中,耕地保护逐步实现了从政府意识到国家意志转变,从单一治标向体系治本转变,从政府主体向多元共治转变;耕地保护政策在体系完善、政策创新和执行到位等方面仍有改进的空间。对此,本文提出:耕地保护主体应从政府向农民转变,形成政府引导、农民主体和企业参与的耕地保护模式;推进耕地保护政策与利用政策有机统一;建立监测指标口径一致的耕地资源大数据管理平台;设立耕地保护专项基金。

  关 键 词:改革开放/耕地保护政策/演变趋势/阶段特点/优化路径/

  作者简介:刘丹,杨文杰,北京林业大学绿色发展与中国农村土地问题研究中心;巩前文,通讯作者,北京林业大学绿色发展与中国农村土地问题研究中心,北京林业大学马克思主义学院。

  基金项目:本文研究受到国家社会科学基金项目“农业供给侧结构性改革中农户农地休耕补偿机制研究”(编号:16CJY044)和国家社会科学基金项目“新时代农村绿色发展的外溢效应测度及补偿政策研究”(编号:18BGL173)的资助。

 

  一、引言

  耕地是人类赖以生存和发展的基础性资源,世界各国耕地资源禀赋差异明显。中国耕地资源呈现出“一多三少”的特征:一是耕地资源总量多。世界各国耕地面积排行榜显示,中国耕地总量居世界第4位,仅次于美国、印度和俄罗斯①。二是人均耕地面积少。中国耕地面积仅约占国土面积的14.05%,人均耕地面积不足世界平均水平的51.27%。三是耕地后备资源少。全国具有一定规模的耕地后备资源仅约为533.33万公顷,且大多分布在生态脆弱区,补充耕地成本高、难度大②。四是高质量耕地数量少。《2016中国国土资源公报》统计数据显示,2015年中国耕地平均质量等别为9.96等,优等地仅占耕地总量的2.9%,而低等地占比达到了17.7%③。可见,中国耕地资源保护责任重、压力大。改革开放以来,中国的耕地保护工作常抓不懈。1986年第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》,该法提出“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针”。1998年第九届全国人大常委会第四次会议对《土地管理法》进行了首次修订,新修订的《土地管理法》将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为必须长期坚持的一项基本国策。随后,耕地保护政策不断强化。2003年中共中央十六届三中全会提出要实行“最严格的耕地保护制度”。在此基础上,2012年国土资源部创新性地提出构建数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的耕地保护格局。然而现实是,严守耕地数量红线形势严峻,耕地质量已亮起红灯。究竟是耕地保护政策不足,还是政策方向不准?抑或政策执行不力?研究清楚这些问题,有助于把握耕地保护政策制定逻辑,为新时代耕地保护政策完善提供决策参考。

  国内学者对中国耕地保护政策开展了广泛研究。已有研究侧重于从不同角度对某一时间或某个具体区域耕地保护政策实施绩效进行评价,评价结果大多表明中国耕地保护政策执行没有达到预期效果(吴泽斌等,2009;谭术魁、张红霞,2010;汪阳洁等,2010;赵艳霞等,2015),尤其是在耕地质量和生态保护方面(郭珍,2017)。但学者们并不否认耕地保护政策对中国粮食安全保障的重要性。如吕晓等(2010)实证分析发现耕地保护政策强度每增加1%,粮食总产量可提高0.023%,耕地保护政策对粮食产量提高的贡献率达43.06%。此外,孔祥斌(2011)在回应茅于轼关于“18亿亩耕地红线与粮食安全无关”论断时也指出,耕地是国家粮食安全的重要资源保障,耕地保护是中国必须优先考虑且不能回避的问题,在工业化和城市化进程中必须坚持18亿亩耕地红线保护政策。然而,学者们对长时间跨度的耕地保护政策演变特征和耕地保护经验总结等研究还相对较少。已有研究中,学者们主要从3个维度研究了改革开放以来中国耕地保护行为演变阶段。第一,以国家耕地保护职能部门的成立为标志划分耕地保护制度演变阶段。张效军等(2007)研究指出改革开放以来耕地保护制度经历了恢复期(1978~1985年)、国家土地管理局成立后的发展期(1986~1997年)和国土资源部成立后的完善期(1998~2004年)等3个时期,并指出各时期耕地保护政策与时俱进,但耕地保护仍然任重道远。第二,从党和政府对耕地保护的认识与实践角度分析耕地保护行为演变。唐正芒、李志红(2011)认为耕地保护行为演变经历了改革开放初期(1978~1985年)、经济体制转型时期(1986~1997年)、经济快速发展时期(1998~2004年)和经济快速发展过渡到平稳较快发展时期(2005年至今)等4个时期。第三,从耕地保护目标出发分析耕地保护行为演变。漆信贤等(2018)根据改革开放以来中国耕地保护目标的演变将耕地保护行为划分为红线保护(1978~1995年)、平衡保护(1995~2008年)和产能保护(2008~2017年)等3个阶段,并进一步提出新形势下中国要以格局优化统筹全国耕地资源保护新空间、以耕地生态健康提升耕地综合产能、以海外耕地资源布局和结构调整增强国家粮食安全。虽然研究耕地保护行为离不开对耕地保护政策的关注,但仍需细致讨论耕地保护政策演变,明晰耕地保护政策演变逻辑、优化方向和路径。

  本文基于研究目标,将文章分为三个部分:一是分析改革开放40年来中国耕地数量与质量变化趋势。这部分主要分析改革开放40年来耕地数量和质量变化的阶段性特征和当前耕地保护的严峻形势。二是梳理改革开放40年来中国耕地保护政策演变。本部分通过系统梳理改革开放40年来的耕地保护政策,将耕地保护政策划分为5个阶段,重点对各阶段耕地保护政策的制定背景、制定主体、主要内容、执行手段和执行效果等进行归纳总结,并论述耕地保护政策存在的主要问题。三是提出中国耕地保护政策优化路径。

  二、改革开放40年来耕地数量与质量变化趋势

  改革开放以来,中国经济发展取得了举世瞩目的成就,而土地作为经济发展的基础性要素发挥了不可替代的作用。无论是20世纪80年代的乡镇企业发展对耕地的占用,还是20世纪90年代的经济开发区建设和21世纪初城镇化进程中的房地产开发对耕地的征收,均导致耕地数量不断减少。同时,农业面源污染、工业和生活垃圾排放等导致耕地质量下降明显。耕地数量减少、质量下降和宜农荒地开垦潜力有限等现实压力,促使保护耕地成为保障粮食安全和实现农业可持续发展的关键举措。

  (一)耕地数量阶段性增减交替,减少速度逐渐放缓

  耕地是粮食生产的重要约束性资源,耕地数量安全是粮食安全的基本保障。改革开放以后,中国开始重视对耕地数量的统计。为解决1978年以前中国耕地资源统计数据严重失真的问题,并全面摸清土地资源家底,1979年中国开展了第二次全国土壤普查。此外,国土资源部从1987年开始公布耕地数量变化数据,公布的数据基本可以反映耕地变化实际趋势(封志明等,2005)。但受到统计范围与口径的影响,个别年份统计数据变化较大。如1996年中国公布的耕地数量突然猛增,其主要原因是1996年以前公布的耕地数量数据为过去清查数,普遍偏小。1996年以后耕地数量统计的口径和范围基本保持一致。因此,本研究以1996年为界,分阶段分析耕地数量变化趋势(图1、图2)。

  

  图1 1978~1995年耕地数量及其净减少量

  数据来源:国家统计局农村社会经济调查总队,2000:《新中国五十年农业统计资料》,北京:中国统计出版社。

 

  

  图2 1996~2016年耕地数量及其净减少量

  注:1996年耕地面积由于统计口径变化,较1995年增加了3506.83万公顷;2009年耕地面积较2008年增加了1366.86万公顷。为便于在图中显示,将两个年份耕地净减少量在图中显示为-30。

  数据来源:1996~2003年数据来自中华人民共和国农业部(编),《中国农业发展报告》,北京:中国农业出版社;2004~2016年数据来自中华人民共和国国土资源部(编),《中国国土资源公报》,http://www.mnr.gov.cn/sj/

 

  从图1、图2可以看出,改革开放以来耕地数量阶段性增减交替,减少速度逐渐放缓。第一阶段(1978~1995年),中国耕地数量总体呈下降趋势,各年份耕地净减少量波动较大(图1)。除1978年、1979年、1990年和1995年耕地数量有所增加外,其余年份耕地数量不断减少,年均减少速度为0.24%;1978~1985年是中国耕地减少的第一个高峰期,1985年耕地数量比1978年减少了254.32万公顷。第二阶段(1996~2016年),耕地数量逐渐由下降向增加转变,2010年以后耕地净减少量趋于稳定(图2)。2003年耕地净减少量高达253.78万公顷,创造了1996年后耕地净减少量的最高值;2006年以来国家开始试点土地增减挂钩政策,耕地减少数量得到控制,2008年耕地净减少量仅为1.92万公顷;2009年耕地数量开始增加,2010年以后耕地数量变化基本趋于稳定。

  (二)化肥投入增量不增产日趋显现,耕地酸化板结严重

  改革开放以来,农业生产中化肥施用量不断增长,有机肥施用量逐渐减少。首先,化肥施用量增加。1985年以前国家对化肥生产和流通环节实行全面而严格的计划管理,化肥购买量有明确限制。1985年中国开始放松化肥生产管制,化肥需求量增速不断加快(李新华、巩前文,2016)。于法稳(2016)指出,中国耕地面积不到世界耕地总面积的10%,但化肥施用量接近世界总量的1/3,化肥综合利用率仅为30%左右。其次,有机肥施用量明显减少。从国家级耕地土壤监测数据可以发现,1986~2006年全国绝大多数区域有机肥投入量显著下降,特别是华东地区,有机肥投入量从236.6千克/公顷下降到68.8千克/公顷(全国农业技术推广服务中心、中国农科院农业资源与区划所,2008)。有机肥施用量不断减少和化肥投入量不断增加给农业生产效益、农产品品质和环境质量等带来不同程度的负面影响。改革开放以来中国三种主要粮食作物(稻谷、小麦、玉米)产量和化肥投入产出率如图3所示。

  

  图3 1978~2016年三种主要粮食作物产量及其化肥投入产出率

  数据来源:1978~2016三种主要粮食作物产量及化肥投入折纯量数据来自国家发展和改革委员会价格司(编),《全国农产品成本收益资料汇编》,北京:中国统计出版社。

  图3表明,1978~2016年中国三种主要粮食作物产量不断增加,化肥投入产出率(化肥投入折纯量/粮食产量)虽有波动,但总体呈下降趋势。具体表现为:第一,1978~2016年中国三种主要粮食作物产量从3321.00千克/公顷增加到6856.95千克/公顷,三种主要粮食作物生产中化肥投入折纯量从228.00千克/公顷增加到373.95千克/公顷,粮食产量增加与化肥投入折纯量增长同步。第二,1981~1985年三种主要粮食作物生产中化肥投入产出率连年下降,平均每年下降0.75个百分点。第三,1985~1994年受国家化肥价格“双轨制”影响三种主要粮食作物生产中化肥投入产出率波动较大。第四,1994年以后,三种主要粮食作物生产中化肥投入产出率基本保持稳定。2016年三种主要粮食作物化肥投入产出率仅为5.45%,比三种主要粮食作物化肥投入产出率最高年份1981年降低了4.29个百分点。

  随着化肥投入量的不断增加,耕地酸化和板结问题也日益严重。有研究指出,连续施用化学氮肥10~20年,一些农田的耕层土壤pH值下降幅度可超过1个单位,且土壤pH值下降幅度随氮肥施用(量)的增加而明显增加(孟红旗等,2013)。此外,2005~2011年测土配方施肥902万个土壤样品监测数据显示,与30年前第二次土壤普查数据相比,全国土壤pH值下降0.13~1.3,平均下降0.8个单位(黄国勤,2017)。《2016年全国耕地质量监测报告》也显示中国当前土壤结构性问题凸显,全国有65.5%的监测点耕层厚度较浅,有25.9%的监测点土壤容重大于适宜作物生长的标准④。

  (三)工业性污染与生活性污染叠加,耕地修复难度加大

  改革开放以来,除农业生产中化肥、农药等不科学施用造成耕地质量下降外,工业“三废”污染和农村居民生活垃圾污染等也是导致耕地质量下降的重要因素。据环保部调查,全国约有1000万公顷耕地受到“三废”危害,其中,遭受大工业“三废”污染的耕地达400万公顷,污水灌溉耕地216万公顷,受乡镇企业污染耕地187万公顷(王静等,2012)。此外,据卫生部调查,农村垃圾产生量每人每天可达0.8千克,年垃圾产量3亿吨,垃圾在腐烂过程中会产生大量酸碱性物质渗入土壤和水体。特别是一些白色污染物,在自然条件下可在土壤中长期残存、难以降解,必然影响耕地质量(徐明岗等,2016)。工业性污染与生活性污染叠加导致目前中国耕地质量状况总体不容乐观。2014年环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示,全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中,轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%⑤。中国地质调查局在2005~2014年对全国范围内68%的耕地进行“体检”的报告也表明,被调查耕地中重金属中度—重度污染面积达到232.53万公顷,轻微—轻度污染面积也有近526.60万公顷⑥。耕地污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和不可逆性等特征,导致耕地修复周期长且耕地修复技术要求高。加之中国地域辽阔,耕地情况复杂,同一地块上多种污染源叠加,质量修复难度进一步加大。

作者简介

姓名:刘丹/巩前文/杨文杰 工作单位:

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