党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,2014年财政部在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中,提出要“推广运用PPP模式,支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”,PPP开始作为官方概念出现在政策文件中,拉开了政府和社会资本合作(Public-Private　Partnership,PPP)的序幕。PPP模式作为供给侧结构性改革的重要举措被广泛运用于公共服务领域。但PPP项目运行过程中出现诸如有些地方政府仍简单地把PPP作为一种融资手段,而不是一种治理社会方式的转变,容忍变相超期经营行为,信息公开不到位,打着PPP旗号搞固定回报、明股实债,政府监管存在疏漏等不规范现象和问题。这不仅需要社会资本树立公共责任理念,注重长期效益,而且还需要进一步加强法治政府建设,从而更有效地主导公私合作治理,推动PPP模式可持续发展。

　　加强政务诚信建设。政府的公信力是社会公信的支柱。国家引入PPP模式,政府和社会资本合作,达成特许经营协议,共同提供公共产品与公共服务。虽然　PPP项目的顺利开展有特许经营协议提供法律上的保障,双方的诚实守信不欺瞒仍是遵守协议的必然要求,但PPP项目履约期限一般长达20-30年,合作期限较长,地方政府换届增大了PPP模式平稳发展的风险。笔者认为,加强PPP领域政务诚信建设势在必行。建立完善政府有关部门诚信责任机制,用机制保障诚信的落实与遵守,互相信任才会有份量。加强PPP项目政府方责任及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责,建立项目责任回溯机制,将项目守信履约情况和实施效果纳入项目政府方责任人信用记录。各级政府官员应当将手中的权力与权力背后政府责任与担当精准对接,这是诚信政府重要体现,是法治政府建设的必然要求。

　　加强信息公开力度。PPP模式逐渐成为地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手。政府采用竞争方式依法授权境内外法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。无论是公共产品与服务提供的传统模式还是PPP模式,政府和公众之间关系始终没有改变——政府的权力来自公众的授予,政府有维护公共利益的职责。根据《政府信息公开条例》,政府作为公共产品与公共服务原本提供方,有义务披露重大建设项目的批准和实施情况。当PPP模式被用来增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率时,改变的只是提供者,不能改变而且也没有改变的是政府的信息公开义务。因此,依托PPP综合信息平台和传统基础设施领域PPP项目库,深入推动PPP项目涉及的咨询服务机构、中标社会资本以及项目合同鉴定等重要信息依法对外充分披露,有利于保障社会资本合法权益,增强其信心,也是建设责任政府与法治政府的内在要求。

　　加强政府市场监管。PPP模式作为供给侧结构性改革的重要举措,广泛运用于公共服务领域,客观上,使得政府与公众的双方关系转变为政府、社会资本、公众的三方关系。政府的身份从传统模式中的公共服务提供者转变为提供公共服务的参与者与监管者。政府既负有提供公共产品与公共服务的职责,也负有监管职责。社会资本对投资回报稳定性、长期性、合理性的期望与公共利益的平衡是PPP运行过程中的主要矛盾,本质上是价格与质量的矛盾。PPP要实现可持续发展必须正视这对矛盾。第一,整合现行PPP模式监管规范。目前,PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等阶段相关规范散见于多部门多层级的规范性法律文件之中,条文数量庞大且内容复杂,做出一项决定需要引证多部规范性文件。第二,成立独立的监管机构。目前,县级以上各级政府作为与社会资本合作一方主体,其指定了相关职能部门或事业单位负责项目的识别、准备、采购、执行和移交工作。各级政府还负责项目编制监管,财政部门负责项目的财政承受能力论证与采购监管、审计部门负责审计监管、各行业主管部门负责项目具体内容的监管。此时的政府、财政部门、审计部门、行业主管部门属于监管者范畴。因此,我国的政府监管存在着“自我监管”的问题。政府在PPP中兼具公共服务的提供参与者与监管者双重身份,在履行监管者职能时,难免会由于参与提供公共服务而偏向社会资本,从而干扰监管机构正常的监管工作,影响监管的实际效果。有必要设置独立的监管机构,负责PPP项目的合法性监管。第三,严格PPP监管内容。PPP项目的运营企业实际上承担了政府在市场经济中提供公共服务的职能,为了确保服务质量,需要政府加强市场监管。首先加强项目准入监管。规范招投标程序,对于拟采取PPP的项目,严格进行物有所值与财政承受能力评价,有效防范地方债务风险。其次加强对社会资本履约监管,确保签约主体与中标主体一致,预防项目被非法转包、肢解发包。再次加强服务与产品的质量与价格监管,及时追踪影响投资回报率的客观因素的变化,例如项目建设的原材料、货币政策指向、产品或服务的使用者数量等。最后加强PPP项目财务监管,严肃查处抽逃出资、实缴资本不足等情形。

　　完善争端解决机制。PPP纠纷案件类型多样,涵盖了民事、行政、刑事等领域,在诸多纠纷中,对于发生在社会资本内部或社会资本与除政府及其工作人员以外的其他社会主体之间涉及民事权利义务的争议,按照民商事法律规范基本能得到妥善解决。但因PPP合同引发的争议属于民事争议还是行政争议,一直是政府和社会资本合作模式中争议的焦点,理论界与实务界争议都比较大,导致同类案件得出不同结果,影响司法权威。明确PPP项目合同性质,健全完善争端解决机制是妥善解决纠纷、树立司法权威、建设法治国家的题中之义。PPP合同通常以“合同群”的形式出现,包括政府特许经营协议、股东协议、保险合同、融资合同、履约合同(如工程承包合同、原料供应合同、产品采购合同、运营服务合同)等。其中,政府与社会资本直接签订的合同属于政府特许经营协议。2014年修订的《行政诉讼法》将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议”纳入法院受理行政诉讼案件的受案范围,表明政府特许经营协议包含公权力因素。但由于授权是双方通过签订行政合同完成的,采用协商的方式解决争议应当更简便快捷。所以,坚持司法救济最终原则,以行政诉讼为主,形成协商、仲裁、诉讼等多元化争端解决机制,在这过程中,政府始终应该做好公共利益的代表者,禁止将公共利益作为权力寻租的筹码,不得利用公权力为社会资本赚取非法利益。如此,社会资本与公共利益之间才能实现有机平衡,PPP才能健康可持续发展。

　　(作者单位:贵州省社科院。本文为课题“私人主体承担公共任务的责任机制研究”的阶段性成果)