国家完全不需要以“国家所有权”为中介，可以当然延用我国《宪法》第9条保护自然资源的国家责任条款，履行保护类似公共资源的国家责任。国家对于公共数据治理的法律依据就是宪法防止公共资源被滥用的既有条款，从而国家得以对内管理处于自己控制之下的数据资源，并在公共数据资源开放利用后对外部利用者和其他相关方行使规制权力。

　　对于政府数据以及更大范围的公共数据的法学研究，在早期大多承袭公共管理学、政治学等的“开放政府数据”（Open Government Data，OGD）。中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出要加快培育数据要素市场，并特别要求“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”。这在“开放政府数据”之外提出了更多的挑战。

　　国家治理公共数据的宪法学依据

　　国家干预的正当性一般来源于政府作为社会利益代表的认识，与共和主义理论和功利主义传统密切相关。基于对公共利益和人类幸福最大化的追求，以及市场、社会本身存在的种种失灵与缺陷，政府的干预是有意义的。在自由放任的情况下，可能出现混乱和非理性的状态，国家干预有利于解决协调难题和集体困境，有利于增强集体福利，并加强私人的行动能力，理性助推个人选择。

　　在社会主义国家，国家干预还有更多独特意义。我国《宪法》第9条明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，彭真同志在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中对于公有制相关条款指出，“生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础”“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务，保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件”“社会主义公有制的确立，消灭了人剥削人的制度”。根据我国宪法学者的诠释：社会主义革命反对个别人占有作为生产要素的自然资源进行剥削，我国《宪法》第9条实际上是设置了一种禁止通过自然资源剥削、维护社会主义经济制度的国家责任。党的十九届四中全会决定提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。数据首次在国家政策层面成了生产要素，从而作为生产要素的数据获得了与自然资源在相似维度讨论的契机。

　　数据，特别是大数据的价值需要依靠数据挖掘获得，而数据挖掘依靠的主要技术是人工智能。然而，数据要素融入生产过程中其实也离不开人类劳动和人类一般智力。人工智能既是人类一般智力长期积累的结晶，具体的人工智能技术的实施也需要结合人类劳动的数据训练。有当事人有意识参与的数据训练，如亚马逊“机器土耳其人项目”，通过数据众包，征集网友参与“人机回环”（Human-in-the-loop），人为反馈用于帮助验证和更新数据训练模型。但更主要的是当事人无意识参与的数据训练，如网民搜索关键词、挑选商品等并未意识到属于劳动的行动实际上也创造或者筛选了有价值的数据，这些价值往往被网络平台无偿或者低价占有。人类劳动的外在形式被数据生产所遮蔽了。网络平台看似提供无偿的服务，却强制以数据价值的无偿给付作为获得服务的必要条件。

　　个人被技术及其“主人”压迫，业已被马克思察觉并预言：“生产过程的智力同体力劳动相分离，智力转化为资本支配劳动的权力，是在以机器为基础的大工业中完成的……科学、巨大的自然力、社会的群众性劳动都体现在机器体系中，并同机器体系一道构成‘主人’的权力。”（《马克思恩格斯文集》第5卷）“劳动者在经济上受劳动资料即生活源泉的垄断者的支配”，占据数据社会关系一角却未占有数据控制工具的人不得不处于被支配的地位，遑论掌握数据控制权。平台控制数据，也控制了数据所有的获益渠道，其他参与者难以参与利益分配。

　　因应这种新可能的剥削现实和治理困境，社会主义国家干预数据关系是理所应当的，具备充足的正当性和必要性。特别是公共数据，其在三个维度上应当受到国家较强的干预：首先，从数据劳动维度，公共数据形成依托的是整个社会有意识、无意识的数据劳动；其次，从数据价值维度，公共数据在数量上最为庞大，最具“保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益”的战略价值；最后，从数据控制维度而言，公共数据业已置于国家现实控制之下。

　　国家治理公共数据的法律工具选择

　　当然，国家干预落在法律文本之上，仍旧要遵循中国法律内在的秩序和逻辑，因而要寻找既有法律工具实施这种干预。不过，数据适配什么法律工具一直有所争议。如公共机构可能拥有数据的知识产权，公共机构可能基于数据库的汇编权享有一定权利，然而数据库汇编权的权利内容是极为有限的。实践中，在数据库权利基础上建构国家与公共数据关系的实例并不多，更多是另外两条路径：所有权路径或者规制路径。

　　数据之上是否可以设置所有权本身就有争议。既有法规范本身或者其营造的法秩序都未能直接确定或间接推出数据之上可以设置所有权，更无法确定其权属。较主流观点还是认为仅仅借助法律工具无法在数据之上设立所有权，或者至少认为无法确认数据权属。持积极立场学者的解决之道主要是借助其他客体间接设置所有权，或者借助技术手段加以确权。持消极立场的学者则指出，无论是否可以设置所有权，人都无法仅仅依靠私权为工具对数据进行自主控制。

　　所有权能够帮助主体自主决定获得利益、防御侵害，实现方法就是权利主体得决定（或至少得以干预）数据的访问、使用、复制、转移等权利。这些权利的核心还是对于数据的控制。与其他规范中的既有物权客体显著不同，存在数据权利人在权利客体产生之初就无法控制的状况。数据控制在实际层面更多依赖于技术，而非私法在平等主体之间设定的法律关系。数据的控制需要复杂而昂贵的物质基础（如数据服务器），其具体操作情况也不为外人所知，个人依私法行权的成本较高而收益有限。前述窘境与权属确定的困难共同导致了数据所有权的争议。GDPR所创设的个人数据可携带权也是于所有权之外创设新型私权以协助个人获得其数据控制权的一种尝试。同时，即使数据所有权仍有设置的可能和必要，但国家业已实际控制公共数据，无须依靠所有权对控制权加以争夺。国家的强势地位决定了国家无须依靠所有权巩固数据控制。因而问题关键是国家的这种控制是否正当。然而正当性证成并非只有所有权一径而已，何况建构公共数据国家所有本身也需要正当性论证。

　　实际上，所有权路径之于国家治理的必要性有限，国家所有权与规制权存在同质性。就权利主体而言，公共数据归国家所有（或全民所有）虽是一种直觉的观念，然而仅止步于所有权上的国有化将弱化个别管理，使得本来存在限制的公共资源成为开放资源。对于同样是国家所有的自然资源而言，国家也是更多借由所有权行使规制的公法权能。所有权可以被国家规制手段分解或限制，所有权本身也成了规制的工具。公共数据与可再生自然资源都具有关键的战略意义、不能独占的公共属性、所有人都能受益分享的正外部性与被人为滥用的可能性等近似特点。国家完全不需要以“国家所有权”为中介，可以当然延用我国《宪法》第9条保护自然资源的国家责任条款，履行保护类似公共资源的国家责任。国家对于公共数据治理的法律依据就是宪法防止公共资源被滥用的既有条款，从而国家得以对内管理处于自己控制之下的数据资源，并在公共数据资源开放利用后对外部利用者和其他相关方行使规制权力。

　　国家治理公共数据法律范式的辐射价值

　　公共数据更需要国家的干涉似乎是不言而喻的。进一步，其他类型数据的治理可以借鉴基于马克思主义的公共数据治理范式。数据价值是在广泛流动中产生并增值的，其本身就有公共属性，普遍关涉公共利益。这些特点是所有类型数据共同具备的。数据的公共性与私法的局限提供了国家介入的必要性和正当性基础。私人与私营网络平台交互产生的数据与国家的关系需要进一步理清，但产权未决的数据之价值作为待分配利益存在国家干涉的天然管道。自然人等弱势相关方参与数据利益分配的具体机制和形式可以由市场机制决定，但国家可以形塑其公平博弈的场域，为市场机制发挥作用提供基础。中国数据之治应当体现社会主义特色，这既是国家制度决定，也与数据公共化本质相契合。这种契合与其说是巧合，不如说早已蕴藏在马克思站在过去眺望未来——亦即我们的当下以及更远的未来——的深邃眼眸之中。

　　（本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）“公共数据共享与利用规制研究”（20XNH010）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学法学院、中国人民大学区块链研究院）