编者按 为党育才、为党献策是党校始终不变的初心。为贯彻落实习近平总书记在中央党校建校90周年庆祝大会重要讲话精神和中国社会科学院党组要求，中国社会科学院人事教育局教育处（院党校办公室）联合中国社会科学网开辟“党校之声”专栏，集中展示中国社会科学院党校第47期处级干部进修班学员的学习成果。院党校将充分发挥学员专业优势，鼓励学员结合党校学习成果撰写理论文章，围绕习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，运用党的创新理论研究新情况、提出新思路、解决新问题，将在党校期间学习成果融入到对重大理论和现实问题的分析之中。

　　党的二十大报告指出，要“统筹发展和安全”“提高防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险”。金融风险是我国经济社会发展中面临的一项主要风险。中小金融机构是我国金融体系中相对弱势的群体。现阶段随着内外部环境不确定性的加大，中小金融机构风险有所上升，部分机构已经出现无法持续经营的情形，中小金融机构风险可能会成为我国金融体系的一个主要风险源。分析现阶段我国中小金融机构的风险现状，并结合风险特点采取有针对性的解决措施，对于防范化解金融风险、统筹发展和安全具有重要意义。

中小金融机构风险现状

　　一是信用风险较为突出。2022年末，我国商业银行不良贷款率为1.63%；国有大型银行、股份制银行、城商行、民营银行、农商行、外资银行不良贷款率分别为1.31%、1.32%、1.85%、1.52%、3.22%、0.72%。其中，农商行不良贷款率最高，是行业平均水平的2倍左右，信用风险较为突出；城商行的信用风险也比较高，不良贷款率比行业平均水平高0.22个百分点。总体上看，现阶段我国中小银行信用风险状况总体上要高于大型银行，信用风险较为突出。

　　二是风险抵补能力较弱。2022年末，我国商业银行拨备覆盖率为205.8%；国有大型银行、股份制银行、城商行、民营银行、农商行、外资银行拨备覆盖率分别为245.0%、214.2%、191.6%、282.5%、143.2%、302.0%。可以看到，城商行和农商行拨备覆盖率低于行业平均水平，反映出现阶段城商行、农商行等中小银行风险抵补能力要弱于大银行。特别是，2022年末农商行拨备覆盖率仅为143.2%，与其他类型银行相比存在较大差距，反映了其风险抵补能力的不足。

　　三是资本充足率偏低。2022年末，我国商业银行资本充足率为15.2%；国有大型银行、股份制银行、城商行、民营银行、农商行、外资银行资本充足率分别为17.8%、13.6%、12.6%、12.4%、12.4%、19.3%，各类银行资本充足率均保持在较高水平。比较可以看到，外资银行、国有大型银行资本充足率均高于行业平均水平；城商行、农商行、民营银行资本充足率相对较低，这反映出中小银行面临更高的资本补充压力。

　　四是高风险机构占比偏高。中国人民银行公布的2021年四季度金融机构评级结果显示，高风险机构主要集中于中小金融机构。其中，城商行有10%的机构为高风险机构（资产占全部城商行的3%）；农合机构（包括农商行、农村合作银行、农信社）和村镇银行中高风险机构数量分别为186家和103家，资产分别占本类型机构的5%、7%。2022年以来河南村镇银行等风险事件的爆发进一步凸显了中小金融机构所面临的高风险。

中小金融机构风险成因分析

　　中小金融机构的风险受多方面因素影响。从内部因素看，首先，中小金融机构公司治理效率总体偏低。一方面，股东行为不够规范，部分股东利用实际控制人优势，以较低的价格从银行获取贷款，侵占银行利益；另一方面，与大型金融机构相比，中小金融机构员工素质相对较低，其日常经营管理对少数具有专业背景的内部人依赖程度更高，内部人控制更为严重，内部治理效率偏低。其次，对金融科技的应用不够。中小金融机构自身科技研发能力普遍不足。除少数机构外，大多数地方中小金融机构自身金融科技研发能力薄弱，高素质专业人才匮乏，对金融科技的应用主要依托于大型金融机构、外部科技公司、省联社等外部力量，总体发展较为滞后。

　　从外部因素看，首先，市场竞争不断加剧。一方面，近年来，在国家政策支持和监管考核要求下，大银行纷纷成立了普惠金融部门，并利用其广泛的网点布局、资金成本低和品牌知名度高等优势将业务范围快速拓展到五六线城市和广大农村地区，挤压了中小金融机构的生存空间；另一方面，新型金融机构对地方金融市场不断渗透。包括互联网银行、消费金融公司等在内的新型金融机构基于互联网渠道向基层渗透，业务不断下沉，对中小金融机构的资产端和资金端均造成冲击。其次，政策支持不够完善。缺乏有效的抵押物是制约中小金融机构业务拓展的一个重要因素，而农地抵押贷款制度不完善则是背后的深层次原因。

加强问题机构风险化解与处置

　　（一）明确风险处置责任分工

　　在中小金融机构的风险处置中，被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，是风险处置的第一责任人。一旦发生风险，被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损，被处置金融机构的股东依法吸收损失。存款保险基金、行业保障基金等依法履行风险处置、行业救助职责，充分发挥市场化法治化处置平台作用。此外，地方中小金融机构主要服务于地方经济发展，化解地方中小金融机构风险对于维护地方金融生态具有重要意义。地方政府要承担地方金融监管和风险处置的属地责任，推动地方中小金融机构的风险处置。从地方政府角度看，一是发挥好组织协调功能。由地方金融主管部门牵头，充分利用所掌握的各类资源，对管辖范围内的金融资源进行统筹协调，积极对接本地或异地金融资源和社会资本，为地方中小金融机构兼并重组和风险化解提供便利。二是协助地方中小金融机构开展不良贷款清收工作。通过协调当地法院、检察院、公安、监察委等行政司法及监察部门，对涉诉不良贷款案件“快审、快执、快结”，加大对逃废债行为的打击力度。三是通过多种途径筹集资金。对负有风险处置责任的机构，地方政府应通过财政安排预算、出售资产或土地、转让地方国企股权等多种方式筹集资金，帮助地方中小金融机构处置风险。四是加强对地方中小金融机构风险处置的监督。防止出现地方保护主义、损害债权人及中小股东利益等情形。

　　（二）健全早期纠正机制

　　从国际经验看，建立风险机构的早期纠正机制是防范化解金融风险的一项重要制度安排。目前我国早期纠正机制的法律框架主要包括《中华人民共和国银行业监督管理法》（2004年）、《商业银行资本管理办法（试行）》（2012年）、《存款保险条例》（2015年）等。实际中，我国关于早期纠正机制的法律规定还缺乏整体制度框架，执行中难以落实强制执行属性，未能充分发挥作用。从未来看，要把建立健全具有硬约束的早期纠正机制作为化解包括中小金融机构在内的各类金融机构风险的一项重要制度安排。一是完善早期纠正机制的制度安排。在征求意见的基础上，尽快出台《金融稳定法》，通过立法健全金融风险防范、化解、处置、问责制度体系，进一步强化金融风险的早识别、早预警、早发现和早处置，发挥早期纠正机制在维护金融稳定中的作用。二是对于高风险机构强化“限期纠正”硬约束。加强对金融机构股东的穿透监管和数据真实性检查；明确早期纠正的时限要求，实行“限期纠正”机制，严格做到“不纠正即处置”。三是针对评级好的金融机构建立预警指标体系。对于那些暂未发生风险、评级较好的金融机构，要进一步完善预警模型指标体系，根据实际情况适时调整预警指标的阈值设置，及时发现苗头性风险，克服评级的滞后性。

　　（三）完善市场化退出机制

　　随着行业竞争和分化的加剧，未来一段时期部分高风险机构退出市场是一项大概率事件。有效的市场化退出机制是实现市场出清、优化金融市场结构的一项基础性制度安排。一是通过兼并重组方式化解风险。对于具有一定市场份额和客户基础、经过重组仍具备一定可持续经营能力的中小金融机构，可以采取并购重组等方式提高其抗风险能力。其中，对于风险较高的城商行，可以在总结山西、辽宁、四川、河南等地经验的基础上，由地市级城商行合并成立省级层面的城商行，或者由省内其他地市低风险城商行通过吸收合并的方式对本地城商行进行合并；对于风险较高的农金机构，可以根据情况组建地市层面的农商行，提高其市场竞争力和抗风险能力；对于监管评级良好、经营管理能力突出、支农支小特色鲜明的村镇银行，允许其在“多县一行”的设立条件下，吸收合并所在县或省内临近县的高风险村镇银行，将其改建为支行；对于部分风险程度高、处置难度较大的村镇银行，允许主发起行将其改建为分支机构。二是引导部分高风险机构退出市场。对于一些风险过高、不具备救助意义的中小金融机构，建议在维护金融稳定的前提下，依托存款保险制度，在确保风险可控的前提下，运用破产清算等方式，有序引导其实现市场化退出。其中，对于部分高风险农商行和村镇银行，可以考虑缩减机构数量，优化市场结构。加快制定金融机构破产相关法律，为中小金融机构破产清算提供法律保障。三是鼓励资本参与中小金融机构合并重组。适当放开优质金融机构持股异地中小金融机构股权的限制，更好地发挥异地资本的作用；在确保股东资质合规的前提下，适度放松社会资本参股和控股金融机构的数量限制，加强对股东权利的保护，提高社会资本入股金融机构的积极性。特别是部分高风险中小金融机构所在区域经济相对落后，本地金融资源有限。在这种情况下，引入外部金融机构化解当地中小金融机构风险就显得十分必要。

　　（四）完善不良资产处置制度

　　一是优化不良资产处置及经营多层次市场体系。加快构建以资产管理公司、不良资产处置专业基金为主体，周期性产业基金、实业集团及附属产业投资机构为辅助，律师事务所、会计事务所、评估公司、拍卖公司等中介机构作用得以有效发挥的多层次不良资产市场体系，提高交易活跃度，逐步形成有效的不良资产市场定价机制。对民营企业放开不良资产处置市场，丰富市场主体。进一步完善社会信用体系建设，畅通不良资产处置的司法渠道，合理减免不良资产处置盘活过程中的税费。二是完善不良贷款转让制度。改进不良贷款转让制度特别是个人不良贷款转让制度，扩大试点范围，鼓励更多金融机构参与，改进业务流程，提高转让效率。三是打造“互联网+不良资产”处置平台。鼓励资产管理公司充分利用互联网平台，提升不良资产处置效率；引导金融机构利用互联网渠道处置不良资产，完善不良资产线上处置各个环节的制度建设。