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制定统一不动产登记条例的指导思想
2014年07月30日 09:07 来源:中国社会科学报 作者:孙宪忠 字号

内容摘要:建立统一的不动产登记制度,对于保障和促进我国市场经济体制在不动产领域里的发展,对于保障公共资产和人民的不动产权利,对于保障和促进我国相关行政执法和法院司法,意义十分重大。不动产登记法建立的是不动产登记的各项程序,也就是规范不动产登记机关开展不动产登记的程序,以及引导和保障民事主体设立、转让、变更和消灭不动产物权的程序。而不动产登记法规定不动产登记工作的展开,在该法中,不动产登记常常被当作一个工作的流程,该流程与一般工作程序的重大区别在于,它直接的后果会决定民事主体不动产物权的法律效力。不动产登记制度应落实“五统一原则”,即登记法律根据的统一、登记法律效果的统一、登记机关的统一、登记基本程序的统一、登记簿以及权属证书的统一。

关键词:不动产登记;物权法;统一;登记制度;土地;登记簿;建立;法律;建筑物;当事人

作者简介:

  根据我国《物权法》第10条第2款的规定,我国应建立统一的不动产登记制度。该规定从立法技术的角度看,是《物权法》第5条规定的“物权公示原则”应用于不动产领域的方案;从国情的角度看,是对我国现实生活中不统一的不动产登记制度提出的改变措施。我国《物权法》颁布实施已经数年,统一的不动产登记制度还没有建立。这一问题目前已有根本解决的可能。建立统一的不动产登记制度,对于保障和促进我国市场经济体制在不动产领域里的发展,对于保障公共资产和人民的不动产权利,对于保障和促进我国相关行政执法和法院司法,意义十分重大。制定《不动产登记条例》,需要统一思想认识,其指导思想主要有如下四点。

  不动产登记制度是建立不动产物权的法律根据 

  建立不动产登记制度,是为不动产的物权变动提供官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据、法律措施。我国《物权法》第5条规定了物权公示原则。在不动产领域,公示的法定方式就是不动产登记。该法第16条规定,“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”该条明确指出,不动产登记的基本法律功能就是为确定物权建立法律根据。不动产登记发挥的法律根据的作用,主要是在确定物权是否存在,或者确定物权转移是否已经生效等环节中,法官或者其他司法实践家,以不动产登记簿上记载的物权和权利人,作为法律推定正确的物权和权利人,并予以承认和保护的法律分析和裁判的规则。不动产登记所发挥的这些作用,既可以体现在不涉及交易的情况下,即当事人请求司法机关或者行政执法机关依法明确某项不动产的归属;也可以体现在当事人之间发生不动产交易、请求司法机关明确交易中物权归属的工作环节中。另外,在一项不动产涉及利害第三人利益时,第三人也可以通过合法的手续查阅不动产登记簿,借此明确可能的交易风险,知悉自己的正当权益。

  从不动产的法律根据的角度看,建立统一的不动产登记制度是必需的。在一宗不动产上有可能存在着多个物权,在这些物权之间,存在着哪个是基础性权利哪个是从属性权利、谁可以排斥别人谁必须接受别人的限制等法律上至关重要的关系,只有借助于一个统一的法律根据才能看出来。这是建立统一不动产登记制度最基本的原因。

  不动产登记制度属于物权变动的程序立法 

  与物权法的相关制度相比,不动产登记法规定的不动产登记的主要特点在于如何进行不动产登记,而不是登记与否对物权变动的影响。不动产登记法建立的是不动产登记的各项程序,也就是规范不动产登记机关开展不动产登记的程序,以及引导和保障民事主体设立、转让、变更和消灭不动产物权的程序。

  第一,物权法中的不动产登记规则,是不动产立法的实体法;不动产登记法中的登记规则,是不动产立法的程序法。我国物权法中涉及不动产登记的规范,常常是指某项权利是否已经进行了登记,以及这种登记对于不动产物权发挥什么影响的规范。在这些规范中,不动产登记常常被当作一个法律事实,人们依据这些事实分析和裁判物权的效果。而不动产登记法规定不动产登记工作的展开,在该法中,不动产登记常常被当作一个工作的流程,该流程与一般工作程序的重大区别在于,它直接的后果会决定民事主体不动产物权的法律效力。

  第二,物权实体法决定程序法,程序法反过来影响实体法。一般而言,程序法的建立取决于实体法,比如,我国《物权法》第9条规定,不动产物权的各项变更,必须纳入不动产登记,不登记者不生效。这个规则就是国际上通称的“实质主义登记”,因此,我国的不动产登记法必须保障登记与否能够发挥立法所强调的实质主义的作用的实现。反过来,程序法也会对实体权利发挥决定性影响。当事人以自己的法律行为发生物权变动,比如设立物权,不动产登记与否会决定这种物权是否生效。不动产登记法作为一种法律程序,既在于规范登记机构的行为,也在于引导当事人的行为。

  不动产登记法必须体现程序司法的特殊要求 

  不动产登记的过程是一种严肃的司法行为。与一般司法行为相比,不动产登记机关从事的行为并不是直接对于当事人之间的权利、义务和责任的是非裁判,而是对不动产登记是否可以作为法律事实的确认。如果当事人提出的登记申请资料符合法律规定的条件,登记机关就将其纳入登记,这样,《物权法》第9条规定的不动产登记的事实就会成立。此时,法院和其他裁判机构能够依据这一事实,确定、支持登记记载所涉权利的成立。如果不能纳入登记,则意味着物权法需要的登记事实不成立,法院或者其他裁判机构就不能支持当事人主张权利的请求。

  不动产登记立法应适应中国国情 

  当前,我国不动产登记制度的首要问题是登记由四至五个登记部门(土地、房屋、林权、草原、滩涂)负责。这样的登记制度给不动产的法律实践带来极大隐患。比如,民事主体到银行借贷需要以其不动产物权设立抵押时,如果土地上没有建筑物,则抵押权的设立在土地部门登记;如果土地上有建筑物,则在房地产部门登记。这样,同一个债务人在房地产开发过程中多次借贷并且设立抵押担保时,抵押权会登记在不同部门,银行或者第三人的权利面临着极大风险。所以,不动产登记必须统一,尤其是涉及交易体制的不动产登记,必须首先予以统一。

  不动产登记制度应落实“五统一原则”,即登记法律根据的统一、登记法律效果的统一、登记机关的统一、登记基本程序的统一、登记簿以及权属证书的统一。在实践中贯彻“五统一原则”,基本思路是采用托伦斯登记制,依靠土地的地籍,建立完善的不动产登记簿。依靠土地地籍编制不动产登记簿的做法,在法理上称为“土地编成主义”,即以土地横向展开的行政地理位置,联系国家的行政区划,确定土地的所在地,然后将权利人支配的土地编制成土地地籍簿册。这些土地簿册编织在一起,就成为登记机关掌握的不动产登记簿。土地之上的建筑物、生成物都离不开土地,它们都可纳入以土地地籍为基础建立的不动产登记簿中。这样,单一的权利人支配的不动产的物权,包括权利人、标的物、权利人对于标的物的权利,都可依据国家行政区划方便地查询。如果一项标的物上负担有多个物权,比如一宗不动产上存在着所有权、使用权、抵押权的情形,这些权利之间的限制与优先的顺序也可通过统一不动产登记簿顺利地加以确定。

  建立我国不动产登记制度还要重视的另一个国情因素是我国特有的居住土地和人口。我国解决城市人口居住问题的主要方法是多数家庭共同使用一个建筑物的公寓式住宅,而很多国家解决城市居住问题的主要方法是单一家庭使用单一建筑物的单一式住宅。因此,我国不动产立法中出现了世界上最复杂的建筑物区分所有权。不动产登记法应该而且也必须对这一特殊的不动产所有权纳入登记的情形做出规定。这些年来,我国房地产登记部门在这一方面累积了丰富的经验。在统一不动产登记簿中,可以采用“派出登记”的方式,解决我国城市中建筑物区分所有权带来的复杂的不动产登记问题。在建立统一的不动产登记制度时,也必须考虑到我国农村实行的承包责任制等情形。在那些单一农民家庭或者个人作为自耕农还在耕种着小面积的条条块块土地的地方,实行上述五个统一体制的不动产登记确实是十分困难的。在这种情况下,应当有相应的调整。

   (作者单位:中国社会科学院法学研究所) 

  

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