【作者简介】岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院教授，中山大学中国公共管理研究中心副主任，中山大学社会保障与社会政策研究所所长；万旋，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生。

　　【内容提要】长期以来，我国农村社会养老保险制度一直未有效建立起来，广大农村居民的养老保障主要依赖土地保障和家庭保障等非正式制度安排。广州市农村社会养老保险制度的变迁是我国农村社会养老保险发展的一个缩影，其制度演变经历了从无到有，从初步探索、制度建立到逐步完善的过程。然而，广州市作为中国经济最发达的城市之一，其农村社会养老保险的发展不仅起步较晚，而且伴随着频繁的制度变迁。地方农村社会养老保险的制度变迁为何频繁发生?制度变迁的动力主要来自于中央政府还是地方政府?围绕这一问题，本文首先对农村社会养老保险的已有研究进行文献回顾。接着，在对广州市农村社会养老保险的制度变迁过程进行梳理的基础上，作者重点探讨了地方农村社会养老保险制度变迁背后的内在逻辑以及频繁制度变迁所带来的影响，并尝试从中央与地方政府关系的视角对地方农村社会养老保险制度变迁的动力进行理论解释。广州的经验表明，尽管地方农村社会养老保险制度变迁的实现是中央政府政策推动与地方政府自主探索共同作用的结果，但是地方农村社会养老保险制度变迁的动力主要来自于中央政府，而地方政府尤其是市级政府对于加速制度变迁的到来(或在加快政策议程设置方面)具有重要作用。

　　【关 键 词】农村社会养老保险；制度变迁；动力；中央与地方关系

　　一、引言

　　长期以来，我国农村社会养老保险制度一直未有效建立起来，广大农村居民的养老主要依赖土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世纪80年代中期，民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。民政部从1992年开始推行“老农保”政策，但由于政府责任缺位、集体补助不足等因素，“老农保”制度很快陷入困境，广大农村居民继续依靠土地和家庭等传统的非正式制度安排进行养老。2007年8月，劳动保障部等部门联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，重新加强了对地方农村社会养老保险工作的指导。2009年年初，国务院决定在全国开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作，对新农保试点的基本原则和制度模式等方面作了具体要求。直到2009年年底，农村社会养老保险制度开始在全国范围内普遍建立起来。与此同时，我国地方的农村社会养老保险制度经历了从无到有，从初步探索、制度建立到逐步完善的过程。尤其是2007年中央开始重新重视农村养老保险工作以来，各地纷纷进行农村社会养老保险的制度探索。从地方的制度探索实践来看，从2007年至今，许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次大的调整；然而，已有研究对这段时期地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够，并且缺乏对这一现象的系统的理论解释。

　　本文内容主要包括五个部分：第一部分为引言，主要介绍研究背景；第二部分为文献回顾，重点梳理农村社会养老保险相关文献的研究发现并做简要评述；第三部分为案例情况介绍，通过对广州市的个案研究，从一个侧面揭示了2007年以来地方农村社会养老保险制度的演变过程以及制度变迁所带来的影响；在第四部分，本文尝试对“短期内农村社会养老保险制度的频繁变迁”现象进行理论解释，并从中央与地方政府关系的角度探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力；第五部分为研究结论与讨论。

　　二、关于中国农村社会养老保险的研究综述

　　长期以来，我国农村的养老保障问题一直未能得到政府的足够重视。20世纪80年代中期，民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，要求有条件的地方逐步推广农村养老保险试点。随着农村养老保险制度在许多地方逐步建立，农村社会养老保险逐渐成为学者们研究的重要内容。早期的研究主要关注农村养老保险的发展状况、存在问题以及对策建议(于潇、申斯迎，2000；王凯、雷丽，2001；尚长风，2004；安增龙，2004；乐章，2004；杨玲、吴湘玲，2005；方越峦、黄富荣，2005；文莉等，2006)。与此同时，许多学者围绕“是否要在全国普遍建立农村社会养老保险制度”这一问题，展开了热烈的讨论，并形成了不同的观点。对这一问题，有些学者认为在全国建立农村养老保险制度的条件还不成熟，发达地区可以优先推进，落后地区则应暂缓推行(杨翠迎、庹国柱，1998；何文炯等，2001)。也有一些学者认为，中国逐步推进农村社会养老保险的经济和战略条件已经基本具备(卢海元，2003；范献亮，2009)，应尽快在全国建立农村社会养老保险制度，并从人口老龄化加速、农村家庭和土地保障功能的弱化、农村养老保险发展滞后、政府责任缺失、消除城乡二元分割等方面论证了建立农村养老保险制度的必要性和紧迫性(王延中，2001；殷俊，2002)。此外，也有研究认为，影响农村养老保险制度建立的决定性因素不是经济发展水平，而是政治因素，而且政治领导人的态度对于养老金制度的建立具有重要影响(贡森、侯塞因，2004)。在农村土地保障、家庭保障功能不断弱化与“老农保”制度实施陷入困境等背景下，对农村养老保险制度进行改革的呼声日益强烈，在全国普遍建立新型农村社会养老保险制度逐渐成为政府和学术界的共识。

　　尽管如此，对于如何推进农村社会养老制度改革这一问题，学术界尚存有诸多分歧。其中，农村社会养老保险制度的模式选择成为争论的焦点。关于制度模式的选择，许多学者认为，农村养老保障制度应根据不同人群和不同经济发展水平分类设计、分步实施(郑功成，2002；卢海元，2003；刘洪波，2005；李春根，2006；杨翠迎、米红，2007)。有些学者认为，养老保障模式的选择应该回归传统，充分发挥家庭在养老保障中的主体作用。如陈银娥、王亚柯(2002)提出，应按照自下而上，经由自我养老保障—家庭(宗族)养老保障—社会养老保障—政府养老保障的路径，推行内敛型养老保障模式；应以家庭(家族)养老保障为主线，建立家庭(家族)养老资源的纵向风险分散机制，构建内源式生长的农村养老保障体系(杨复兴，2005；马红鸽，2012)。同时，也有学者主张强化农村养老保障制度建设中的政府责任，如陈志国(2005)认为，应在中、低收入地区实施非纳费型养老金计划，并逐渐由商业保险取代个人账户养老金，实现城乡社会养老保险的整合统一；宫春子、王杰峰(2008)则建议采取缴税、出售或出租集体资产、分享部分国有资产变现收入或国企利润、政府财政“买单”等方式完善农村养老保险筹资模式。此外，部分学者提倡建立“政府责任和个人责任相结合”的养老保障模式，如尚长风(2006)提出的公共部门和私人部门伙伴关系(即PPP模式)；范献亮(2009)提出，应建立具有收入补充型、农民缴费与政府补贴相结合、普遍覆盖、现收现付制、DB型、PPP型基金管理、市(省)级统筹等特点的养老保障模式。也有学者主张建立基金积累制(曾毅，2005；刘昌平、谢婷，2009)和普惠型(杨德清、董克用，2008)的农村养老保障制度。