【作者简介】郝君富(1978－)，女，辽宁东港人，对外经济贸易大学保险经济学院讲师；李心愉(1954－)，女，山西翼城人，北京大学经济学院教授。

　　【内容提要】当前我国老龄人口迅速增加，老年失能人口的长期护理风险日益凸显，如何构建高效率、可持续的长期护理保险制度是值得我们深入探讨的重要社会问题。德国于1995年引入并推行长期护理社会保险制度。德国长期护理保险制度取得重大社会改革成就。其在融资、受益条款、成本控制、质量保证等多个方面拥有良好而精密的制度设计。对德国长期护理保险的制度设计展开深入研究，可以为我国长期护理保险制度的顶层制度设计提供有益的借鉴。

　　【关 键 词】德国；长期护理保险；制度设计；社会保障

　　［中图分类号］C913.7　［文献标识码］A　［文章编号］1004－129X(2014)02－0104－09

　　一、德国长期护理保险制度出台的背景

　　20世纪90年代，德国面临着严重的人口老龄化问题，1995年德国60岁以上人口占总人口的比重高达21％，预计2030年该比重将上升至36％。[1]人口快速老龄化所带来的对长期护理服务的膨胀性需求增长是德国出台长期护理保险制度的基本背景。

　　在长期护理保险制度推行之前，德国健康社会保险体系严格区分“疾病”(Illness)与“监护”(Custodial Care)，因“疾病”导致的急性护理需求的费用由被公众普遍享有的健康保险疾病基金提供，而疾病基金对由于“失能”导致的长期监护需求产生的费用只能提供非常有限的支付，长期护理费用主要由社会救助计划支付，但社会救助计划存在多方面的问题，亟须改革，这是促成德国长期护理保险制度出台的直接原因。

　　(一)通过社会救助获得长期护理服务的条件严苛，受益范围严重受限

　　按照1961年德国颁布的《联邦社会救助法案》，以家庭为基础或在护理院发生的护理支出由以征税为基础的社会福利救助体系支付，但仅提供给那些“特别需要”长期护理服务而又不能满足其成本支出的人。申请长期护理救助资金必须通过严格的收入审查程序(Means－tested)，申请人必须首先依靠个人资产及家庭收入支付护理成本，然后才能申请社会救助。因而，社会救助体系提供的长期护理服务受益范围非常有限。

　　(二)通过社会救助提供长期护理服务致使各州政府面临沉重的财政压力

　　1995年之前德国通过社会救助提供长期护理服务的成本由州政府承担，联邦政府不负责承担。20世纪70年代以来，长期护理需求快速增长，以西德为例，通过社会救助获得长期护理服务的人数由1970年的26万人增加至1990年的54.6万人。[2]同时，专业护理院护理的成本成倍上涨，州政府花费在社会救助方面的支出不断增加。以1992年为例，德国州政府共支付了420亿马克的社会救助资金，其中34％即147亿马克为支付长期护理服务的社会救助支出。[3]20世纪90年代以来，长期护理救助支出使德国州政府面临越来越沉重的财政压力，州政府不断要求改革。

　　(三)长期护理服务社会融资机制的缺失使家庭面临沉重的护理负担和财务负担

　　通过社会救助提供的长期护理服务融资受益范围非常有限，需要长期护理的人主要由其亲属通过非正式的家庭护理进行照护，家庭护理人正常的工作时常被打断，财务状况恶化，而且当时的德国社会对非正式家庭护理未给予应有的法律认可和政策支持，家庭护理人承担着心理和身体上的沉重负担。随着女性劳动人口就业的增加，愿意承担家庭护理的女性越来越少，致使部分需要护理的老年人不得不到护理院接受护理。但因平均的养老金水平远低于在护理院接受护理的支出，80％生活在护理院的老年人或其家人无力负担全部的护理费用。[4]

　　(四)社会救助体系下的长期护理服务无法与“社会团结”的德国社会理想实现契合

　　“社会团结”(Social Solidarity)是德国的传统社会理想，“社会团结”理想认为社会成员有责任通过集体行为为彼此的福利承担足够的责任。而社会救助体系下的长期护理服务是仅面向社会中少数人提供的福利，该政策中蕴含的不平等与德国社会的“社会团结”理想之间存在矛盾，无法契合。因而通过改革利用集体的安排保护集体中的每个人在疾病、退休和残疾时的急切需要，而不只是保护穷人的做法才是可取的，才是符合德国社会理想的。

　　此外，社会救助体系下的长期护理还存在服务质量整体低下，专业的护理服务紧缺，康复设施不充足等问题。

　　综上，在老龄人口、失能人口快速增加的背景下，德国通过社会救助提供长期护理服务导致的多方面社会问题越来越突出，深度改革势在必行。经过近20年的思考和辩论，1994年德国联邦议院颁布《长期护理保险法案》，立法实施普遍的强制性的长期护理社会保障体系，将不再考虑人们的财务状况，对各年龄人口的家庭护理和护理院护理服务进行覆盖，1995年4月先行覆盖家庭护理，1996年7月覆盖护理院护理。此次改革使长期护理保险成为与健康保险、事故保险、养老保险、失业保险并列的德国社会保障体系的第五大支柱。