【作者简介】丁建定，华中科技大学社会学系教授，社会保障研究所所长

　　【内容提要】改革开放以来，中国共产党对社会保障制度功能的认识存在一个发展变化的过程，即从认识不足到初步认识，从认识片面到重新认识，从局部认识到科学把握。中国共产党对中国社会保障制度体系建设的要求也从相对忽略到提出基本要求，从提出特殊要求到提出整体要求，进而对中国社会保障制度体系完善提出全面要求，在此基础上，中国社会保障制度体系建设也从最初的建立社会保障制度内容体系到调整社会保障制度结构体系，从而使得中国社会保障制度体系建设开始走向完善。

　　【关 键 词】中国共产党；社会保障制度功能；社会保障制度体系

　　一、从认识不足到初步认识社会保障制度的功能

　　改革开放初期，中国共产党的工作重心开始转移到以经济建设为中心，从而开始了中国经济体制改革的进程。打破严重存在的平均主义，提高经济效率成为经济体制改革的最初目标与基本途径，反对平均主义成为中国共产党在这一时期的经济主张的核心内容，这在1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中得以集中和明确的体现。该决定指出：“长期以来在消费资料的分配问题上存在一种误解，似乎社会主义就是要平均，如果一部分社会成员的劳动收入比较多，出现了比较大的差别，就认为是两极分化，背离社会主义。这种平均主义思想，同马克思主义关于社会主义的科学观点是完全不相容的。历史的经验告诉我们：平均主义思想是贯彻执行按劳分配原则的一个严重障碍，平均主义的泛滥必然破坏社会生产力。当然，社会主义社会要保证社会成员物质、文化生活水平的逐步提高，达到共同富裕的目标。但是，共同富裕决不等于也不可能是完全平均，决不等于也不可能是所有社会成员在同一时间以同等速度富裕起来。如果把共同富裕理解为完全平均和同步富裕，不但做不到，而且势必导致共同贫穷。只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕。”①

　　不仅如此，中国共产党还对反对平均主义、鼓励一部分人先富起来与共同富裕的关系、一部分人先富起来所产生差别的性质以及鼓励一部分人先富起来的基本政策属性等作出了明确回答，“由于一部分人先富起来产生的差别，是全体社会成员在共同富裕道路上有先有后、有快有慢的差别，而绝不是那种极少数人变成剥削者，大多数人陷于贫穷的两极分化。鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路”。中国共产党在打破平均主义、促进经济效益提高和鼓励一部分人先富起来的同时，对部分地区与部分人群的贫困等问题也予以关注，并提出社会救济与政策扶贫的主张。“我们必须对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济，对还没有富裕起来的人积极扶持，对经济还很落后的一部分革命老根据地、少数民族地区、边远地区和其他贫困地区实行特殊的优惠政策，并给以必要的物质技术支援。”②

　　显然，反对平均主义、鼓励一部分人先富起来是该决定的核心思想之一，该决定虽然提到必须对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济，对还没有富裕起来的人或者地区积极扶持等，却对社会保障制度的功能缺乏系统的表述。经济体制改革序幕已经拉开，其在促进经济效益提高的同时所引发的社会问题也不可避免地开始出现。1986年的《国有企业劳动合同制暂行规定》，开始在国有企业中实施劳动合同制度，劳动用工制度改革必然引发基本民生问题，于是，改变传统的单位保障与企业保障势在必行，这不仅是应对基本民生问题的需要，也是适应国有企业用工制度改革的必需。1986年的《国有企业职工待业保险暂行规定》成为伴随着并服务于经济体制改革而较早出现的社会保障制度措施，该制度开始了逐步建立失业保险制度的进程。1991年的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》正式提出实行养老保险制度。

　　20世纪90年代初期，中国经济体制改革经历十年进程，其在促进经济快速发展的同时所引发的社会问题开始显性化，促使中国共产党必须思考和阐述经济体制改革与收入分配、社会保障制度之间的关系，必须明确社会保障制度建设的必要性，从而使得中国共产党对社会保障制度的功能的认识开始发生变化，这在1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中得以明确的体现。该决定提出，要“建立合理的个人收入分配和社会保障制度”，并对社会保障制度的功能作出比较明确的表述：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”。该决定还指出：“重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力”。③

　　该决定还对中国社会保障制度体系、保障水平、制度设计与制度管理等提出基本要求，“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一，管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业，作为社会保险的补充”。该决定还对相关社会保障制度运行机制、农村社会保障制度建设原则等提出要求：“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。进一步健全失业保险制度，保险费由企业按职工工资总额一定比例统一筹交。普遍建立企业工伤保险制度。农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。发展和完善农村合作医疗制度。”④

　　20世纪90年代初，中国共产党开始认识到建立合理的社会保障制度体系的必要性，但是基于经济建设的中心地位，中国共产党虽然认识到社会保障制度的政治与社会功能，指出社会保障制度能够“促进社会稳定”，却突出了社会保障制度的经济功能，尤其是强调了社会保障制度建设在“深化企业和事业单位改革”，“顺利建立社会主义市场经济体制”，“减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力”等方面的经济功能。

　　中国共产党对社会保障制度功能的认识及其对社会保障制度体系建设的基本要求，必然影响中国社会保障制度体系建设，旨在提高企业经济效益与竞争能力的待业(失业)保险制度必然具有突出地位，1993年的《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》，建立起待业(失业)保险制度和富余职工就业安置制度。1998年的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，开始建立国有企业下岗职工基本生活保障制度。旨在减轻企业负担的养老保险制度与医疗保险制度开始逐步建立起来。1995年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，推进了以统账结合为基本原则的企业职工基本养老保险制度改革步伐。1997年的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了社会统筹与个人账户的基本规模。1994年的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，开始建立企业职工基本医疗保险制度。1998年的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确要建立统账结合的企业职工基本医疗保险制度。针对特困群体的基本生活保障制度也开始出现，1997年的《关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知》，提出建立城镇居民最低生活保障制度。

　　可见，改革开放初期，中国的经济体制改革驱动了社会保障制度改革，中国共产党开始认识到建立社会保障制度的必要性，但经济体制改革的核心地位使得中国共产党对社会保障制度功能的认识，在肯定其具有促进社会稳定的政治与社会功能的同时，突出了社会保障制度的经济功能，社会保障制度改革服务于经济体制改革，并成为经济体制改革的工具。社会保障制度改革的主要目标是改变单位保障模式，实行社会保障模式，为经济体制改革创造环境。社会保障制度体系建设的重点也是与经济体制改革直接相关的待业(失业)保险制度、企业职工基本养老保险制度与基本医疗保险制度等项目。