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改革开放40年环境执法的发展
2018年07月26日 17:54 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:高桂林 字号
关键词:改革开放40年;环境执法;发展

内容摘要:改革开放40年来,我国环境执法的变化显著,环境执法深度、执法广度、执法力度等方面都大大增强,着重体现在以下五个方面。

关键词:改革开放40年;环境执法;发展

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  改革开放40年来,我国环境执法的变化显著,环境执法深度、执法广度、执法力度等方面都大大增强,着重体现在以下五个方面。

  环境执法理念的创新

  改革开放至今,在环境执法理念方面的发展非常明显,主要体现为“三个进一步”:一是进一步优化执法环境。环境执法的实践,随着我国改革开放的不断深化而不断发展,执法环境随着法制建设的完善也在不断优化。而在环境执法领域之内,外部方面,社会对环境保护的认识逐渐增强,十九大报告中明确提出了生态文明战略,将生态环境保护的地位提高到了历史上前所未有的高度,社会对环境执法的认同感也进一步强化;内部方面,环境执法部门对严格执法的信心在不断加强。因此,执法环境得到了进一步优化。二是进一步完善执法制度。在制度建设层面,20世纪80年代我国制定了《水污染防治法》《环境保护法》,但是由于我国市场经济建设尚处于起步阶段,相关的环境执法规范并不多。而进入21世纪后,我国经历了经济高速发展阶段,相关的环境执法制度建设也开始逐渐完善,2014年修订后的《环境保护法》被认为是史上最严厉的一部环境保护法律。这说明当前环境执法制度是在逐步完善的。三是进一步创新执法理念。在环境执法方面,我国经历了不愿意管、有畏难情绪到主动想管、具有主动意识这样的过程。尤其是近些年来,环境执法理念上的创新也比较多,形成了“以罚为主—治理为主—防治结合—突出预防”这样的发展链条,预防工作在当前环境执法中所占的比重越来越高,这也是当前环境执法理念上的一个创新。

  环境执法手段的丰富

  在环境执法手段方面的变化也比较多,总体而言,体现为“三个丰富”:一是执法方式的丰富。在执法方式上,在改革开放初期乃至整个八九十年代,我国环境执法的方式选择上长期以来以罚款为主,较少采用停产、停业等措施。由于相关环境保护法律制度中对罚款的数额规定偏低,从而使得排污者的违法成本较低,这就导致了环境执法效果实际上并没有真正得到体现。而随着新的《环境保护法》的修订实施,在环境执法方式上,环保部门对待排污者可以采取查封、扣押等措施,执法力度大大加强,对于排污者的震慑作用也相应增强,执法效果有所提升。二是执法工具的丰富。改革开放至今40年间,环保执法的工具也发生了巨大的变化,现场检测工具技术含量不断提升,执法效率也大大增强,而且随着无人机、卫星监控在环境执法领域中的运用,对违法生产、违法排放等环境违法行为的查处能力较以往有了较大的提升。三是执法方法的丰富。随着改革开放的不断深入,环境执法部门虽然也会开展专项执法活动,但是常态化的执法措施变得越来越丰富,每一环境违法领域之内,都有常态化的执法制度与之对应,执法方法越来越丰富。

  环境执法范围的扩展

  环境执法的范围决定了环境执法的广度,而改革开放以来,环境执法范围的变化主要体现为“三个扩展”:一是对象范围的扩展。对于环境执法的对象,在21世纪之前,基本上是以环境污染行为为主,当时更多的理解是环境执法就是在治理污染,因而排污行为就成为环境执法的监管对象。而随着修订后《环境保护法》《大气污染防治法》的实施,环境执法的对象已经不再仅仅局限于环境污染行为,对于破坏生态资源、生态补偿等行为也都纳入环境执法的范畴,执法对象范围明显拓宽。二是空间范围的扩展。从空间层面来看,改革开放至今,我国环境执法从最初的以《水污染防治法》和《环境保护法》为主的执法体系,逐渐发展成为以《环境保护法》为引领,以《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物环境污染防治法》《放射性污染防治法》等专业性法律制度为支撑的多元化环境执法制度,环境执法的空间范围有所扩大。三是时间范围的扩展。从执法时间的层面来看,基本上都发生在白天,而随着执法方式的创新,夜间执法在环境执法的实践中已不再是什么新鲜事了。夜间执法的实施,扩展了执法的时间段,在很大程度上避免了“游击战”“躲猫猫”现象的发生,执法效果大大提升。

  环境执法力度的增强

  改革开放40年来,我们可以清晰地感受到环境执法力度的加强,主要表现为“三个增强”:一是处罚上限的增强。在环境执法行政处罚方面,进入21世纪前,对于环境行政违法行为所开出的行政处罚罚单相应较低,很大程度上是基于地方利益保护,维护地方经济发展。而在进入21世纪之后,我国经济经历了十余年的高速发展,环境问题逐渐突显出来,社会对环境执法的要求也在进一步增强,而此时环保部门对环境违法现象所开出的罚单也逐步加大,但是由于法律规定的上限比较低,污染者违法成本较低是一种普遍现象。而随着修改后《环境保护法》《大气污染防治法》等法律的实施,环境违法行为的处罚上限有所增加,环境执法实践中所开出的大额罚单的现象已经较为普遍,这有效地打击了环境行政违法行为。二是行权范围的增强。改革开放40年来,我国环境法制经历了从无到有再到逐步完善的过程,环保执法的权力边界、权限范围也逐渐变得清晰,依法行政成为当前环境执法的主题。而在行政执法权力的范围方面,授权执法、委托执法等新型执法方式在实践中被运用,大大提高了基层乡镇进行环境管理的效率,同时也扩展了环境执法权的范围。三是环保督察的增强。环保督察是在近些年来形成的一项制度,主要针对地方环保机构执法宽、松、软等问题,通过约谈、处分等措施督促环保机构履行职责,尤其是环保督察频繁使用“回马枪”,大大提升了地方环保机构对环保执法的重视程度。

  环境执法队伍的壮大

  在环境执法队伍建设方面,改革开放至今,也有了长足的进展,主要体现为“三个突破”:一是队伍总量的突破。环保执法人员数量是环保执法队伍建设的基础,改革开放至今的40年间,我国环保机构执法人员的总量有了长足的发展,截至1985年底全国环保机构执法人员总数共计39112人,而截至2015年底全国环保机构执法人员总数共计232388人,现在环保执法人员的总量是改革开放之初的6倍,由此可见,执法人员总量实现了巨大的突破,执法队伍的建设日趋完善。二是机构建设的突破。在机构建设方面,改革开放以来,国家对环境保护机构建设的重视程度也在不断加强。在改革开放之初,在城乡建设环境保护部下设环保局;在1988年成立独立的国家环境保护局,升格为副部级单位;在1998年又成立国家环境保护总局,成为正部级单位;在2008年正式成立环境保护部,2018年成立生态环境部。从机构名称上看,环境保护的地位在改革开放的40年间经历了4个重要的阶段性变化,其社会地位与职能范围都有所增强,由此可以看出国家对环保机构建设的重视程度是在不断加强的。三是机构职能的突破。在环保机构的职能建设方面,除了传统职能逐渐强化之外,一些地区也开展了积极的尝试,增加了环保警察。环保警察作为一个新的机构,其职能范围融入了行政执法、打击刑事犯罪等职能,对于环保队伍的建设而言是非常有益的,同时在环境执法方面也起到了积极的推动作用。由此可见,改革开放以来环保机构的职能范围也取得了相应的突破。

  (作者系首都经济贸易大学法学院教授)

作者简介

姓名:高桂林 工作单位:首都经济贸易大学法学院

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