摘要：本文以我国雾霾治理政策的制定过程为例，研究在环境政策制定过程中公众参与和政府决策之间的互动关系，指出政府一直以来主导的大气污染防治工作给雾霾治理政策的出台提供了一种持续的“拉力”，而公众参与的意见及行为所形成的社会压力呈现为一种持续壮大的“推力”，雾霾治理政策的正式出台是“推拉合力”的结果。现阶段“推拉”机制所导致的雾霾治理政策具有应急性特点，其在执行中具有诸多风险，未来应该注重更加合理的体制机制建设，促进公众与政府之间互动的常规化、制度化、理性化。

　　关键词：雾霾治理 环境政策 公众参与 政府决策 推拉机制

　　作者简介：吴柳芬（1987-），女，广西柳城人，中国人民大学社社会与人口学院博士研究生，研究方向：环境社会学。洪大用（1967-），男，安徽东至人，中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、环境社会学研究所所长，博士生导师，研究方向：环境社会学、应用社会学、社会政策。 

　　改革开放以来，社会主义市场经济的发展在很大程度上改变了中国“国家与社会”关系的格局，公民结社权利及社会组织参与公共事务的空间不断扩大，在各个领域中与政府的互动形态也发生了急剧、深刻的变化。近些年来，越来越多的公众以及民间环保组织，针对一些紧迫的环境问题和政府已经或即将出台的政策中存在的环境侵害或隐含的环境风险，公开向政府以及相关部门进行呼吁、申诉、抗议，以此参与到相关环境政策的制定和调整过程中。本文以我国雾霾治理政策的制定过程为例，对公众与政府之间互动关系的特征和影响进行探索性研究。

　　一、雾霾问题：一种空气，两种声音

　　最近几年来，全国多次出现大范围雾霾过程。根据中国气象局发布的《2013年中国气候公报》显示，2013年我国中东部地区平均雾日数16天，较常年偏少8天，为1961年以来最少；平均霾日数36天，较常年偏多27天，为1961年以来最多[1]。

　　严格来说，“雾霾”并不是一个科学概念。目前国内科学界更常采用的是“霾”或“灰霾”的说法，而“雾霾”主要指由雾和霾共同造成的水平能见度降低的空气普遍混浊现象，被公众统称为“雾霾天气”，是空气污染严重的表现之一。由此，雾霾治理仍然属于大气污染防治范畴。

　　1973年，中国政府颁布了《工业“三废”排放试行标准》，暂定了13类有害物质的排放标准，标志着大气污染防治被提上中国政府日程。40多年来，中国政府主要通过加强法制建设与科技攻关并进的方式开展大气污染防治[2]。在法制建设方面，除了《工业“三废”排放试行标准》（1973年）以外，中央政府及环保部门还陆续颁布了《环境空气质量标准》（1982年）、《关于防治煤烟污染技术政策的规定》（1984年）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）等一系列的政策法规，为我国空气污染防治提供了法制保障，初步形成了煤烟型大气污染管理的法律体系。与此同时，中国科学院系统、高等院校系统、国务院各部门系统和环境保护管理系统四大环境科学研究体系也逐渐形成[3]。环境科研中大气污染防治方面的一些重大课题被列入国家科学发展“七五”、“八五”、“九五”、“十五”计划之中。这些环境科研的开展不仅为大气污染防治提供了切实的技术保障，而且推动了相应的政策制定、法规完善和标准出台。

　　在制度保障及技术支撑下，中国大气污染防治取得了显著成绩，尤其是近十年以来，全国环境空气质量大幅改善，并保持总体稳定的态势。根据环保部网站《中国环境状况公报》的统计数据显示，2003—2012年，在每年中国地级行政区划单位以上城市的空气质量等级监测中，空气质量达到或优于二级（达标）的比例从最低的38.6%（2004年）上升到的91.4%（2012年）；三级空气质量比例从最高的41.2%（2004年）下降到7.1%（2012年）；劣三级（超标）空气质量比例从最高的26.8%（2003年）下降到1.2%（2011年）。这些数据表明，从整体上看，我国空气质量级别变化趋势呈现良性发展（见图1）。

　　（图1略）

　　然而，随着雾霾天气的频繁出现，公众对大气污染治理“渐入佳境”的趋势纷纷表示质疑。2010年11月，美国驻华使馆通过其Twitter账号“BeijingAir”发布了北京市空气质量指数超过500的结果，并配文“Crazy bad”（糟糕透顶），一些中国网民戏称这一结果为“爆表”。但由于当时Twitter的中国用户不多，其发布的信息影响还有限。到2011年10月22日晚，中国地产企业家潘石屹在其实名认证的新浪微博上发布了一条内容为“妈呀！有毒害！”的微博，配图为数据来源于美国使馆的北京空气质量定时播报软件 截图。截图显示：当日北京PM2.5细颗粒物浓度为408，空气质量指数为439，评级为“有毒害”。彼时微博已有广泛使用，潘石屹发布的信息当日就获得了数千人的转发，由此PM2.5这个词在网上迅速流传。后来传统媒体跟进，形成了线上、线下同步传播的局面，通过媒体传播，PM2.5以及雾霾迅速成为公众热议的社会议题。

　　从内容分析上看，公众关注点主要有五类：一是“北京空气质量数据差距争议”；二是关于雾霾天气的报道；三是关于雾霾危害的报道；四是政府发布治理雾霾的信息；五是普及雾霾防护知识。其中“北京空气质量数据差距争议”引起网友的激烈讨论，除了美国驻华使馆公布的北京空气质量“爆表”数据外，大部分市民在感官上也觉得空气质量很糟糕，然而北京市环保局公布的空气质量报告却显示北京空气仅是轻度污染。政府监测数据与公众感知的空气质量相悖，使得环保部门的大气污染治理成效受到了公众的质疑。

　　综上所述，在中国大气污染治理的新阶段中出现了“同一种空气，两种声音”的现象。这种现象可以从两个层面进行理解：一方面，美国驻华大使馆和北京环保局对北京空气质量监测存在的差距，引发了社会各方的解读，建构了雾霾问题。根据政府监测数据，北京的空气质量在近十年里逐渐转好，尤其是2011年和2012年，然而雾霾问题也就是在这两年里“爆发”。也就是说，雾霾问题在这十年的时间里并未成为一个严重的环境问题而受到公众的关注，直到最近三、四年来，随着互联网的讨论，大众媒体的报道，科学家、政府官员的“发声”、国家相关政策的出台，雾霾问题才真正成为了一个紧迫的环境问题。作为环境议题的雾霾在很大程度上是一个社会共识、共建的过程和结果。另一方面，空气质量的客观监测与主观感受之间不一致，表明了政府与公众之间在空气质量判定上存在着一定的张力。这里除了反映了政府监测指标、监测方式与治理重点滞后于环境问题的演变，同时也凸显了公众随着生活水平的提高而对更高环境质量的强烈需求，而公众环境意识的觉醒、大众传媒的发展则直接加速了公众直接表达和参与治理的进程。