摘要：社会组织的类型日益多元化，而目前的法律法规及相关政策未能围绕其分类治理进行有效整合。产生这一问题的原因在于政治思维以及技术路线之间的巨大张力。1949年以来中国社会组织分类治理的诸发展阶段中，这种张力清晰可见。为更好实现国家治理战略，应当将宪法和社会组织法律中的身份平等、法人自治、公平竞争作为始基性原则，进而派生出按组织规模大小、不同领域确定税收优惠、登记与否等次级标准，最大限度地将政治思维转化为技术路线，并通过稳定自洽的逻辑建构社会组织治理体系。

　　关键词：社会组织 分类治理 政治思维 技术路线

　　作者简介：韩俊魁（1972—），男，副教授，博士，从事非营利组织及发展人类学研究。

　　一、问题的提出

　　中共十八大以来，无论对中国社会组织，还是对于涉及社会组织业务的相关政府部门，产生重大影响的决策至少包括以下两项。一是分类登记，即对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织进行直接登记；对政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构等仍然沿用双重管理，从而形成混合登记管理模式。二是将慈善事业法纳入全国人大立法计划。第一项决策对第二项决策的重要意义不言而喻，毕竟对社会组织的登记管理是后者题中应有之义。然而，细究前者的逻辑关系不难发现，对四类直接登记的组织与三类沿用双重管理的组织所采取的分类标准并不自洽：不同类别的组织之间因存在着大量交叉重叠而造成政策操作上的难题。此外，一扬一抑分类背后的差别化公平策略可能产生消极影响。另外，《境外非政府组织管理法》通过全国人大二审并完成公众意见征求工作。与此类组织同样采取双重管理登记制度的政治法律类、宗教类社会组织是否会采取类似治理策略？若这些问题未能厘清，势必给政策执行部门带来巨大压力，未来社会组织发展格局也将充满变数。

　　分类是学术研究的基础范畴，也是政策制定的根基。具体到社会组织，至少可以按组织性质、登记与否、免税与否、组织活动领域、组织规模、官办/民办等多个标准进行分类。面对纷繁复杂的社会组织，政府治理中往往采取多种分类相结合的治理路径。但问题的关键是，在诸多分类标准中，需要区分何者为始基性分类标准，何者为派生性分类标准。因为标准的先后次序昭示着不同的公平正义观念，与社会组织治理体制的稳固与否密切相关。

　　基于此，本文将从历史的视角出发，探索1949年以来中国社会组织分类治理的发展脉络，并分析分类背后的政策指向及其张力，以期对国家的社会组织治理有所裨益。

　　二、1949年以来中国社会组织分类治理的历史演进

　　1949年以来，国内社会组织分类治理的历程大致分为三个阶段：1949年至改革开放的社会团体与党、国高度同构期；改革开放至1988年社会团体的散漫生长期；1988年至今社会组织分类治理格局的初步形成期。

　　（一）高度同构期

　　在该阶段，由于缺乏系统性社会组织资料，故将1950年颁布实施的《社会团体登记暂行办法》作为分析的重点。而对该办法的分析又离不开1949年通过的、起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，因为前者是根据后者的第五条和第七条所制定的。1949年9月29日通过《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”；第七条规定：“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动，严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、消灭其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利，但同时给以生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人，假如他们继续进行反革命活动，必须予以严厉的制裁。”这两条决定了《社会团体登记暂行办法》一方面坚称结社自由，另一方面强调镇压一切反革命活动。后者是前者的必要前置条件，即维护政权稳定决定结社自由，结社自由是在遵从政权稳定前提下的结社自由。在此逻辑支配之下，《社会团体登记暂行办法》以及内务部《关于办理社会团体登记工作应注意事项的代电》等文件提出要撤销、解散“反动团体”，“批准之原则应以政治面貌为主”，“社会团体的登记过程也是新政权用自己的社会主义价值观对当时存在的社团进行判断和选择的过程”［1］。在这一政治原则的前提下，该办法将社会团体分为免于登记的社会团体和可以登记的社会团体。前者包括参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体，以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体；后者包括人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学校研究团体、宗教团体以及其他合乎人民政府法律组成团体。但是，登记成立的社会团体并没有独立性，而是尽被政治/行政所吸纳：“各社会团体的成立，都是在党和政府及政府有关部门的直接推动、指导下建立的。有些社会团体的成立是有计划的，按指标进行的……体现在组织上是许多社会团体列入了行政、事业编制，或挂靠到某一行政部门，社会组织的负责人有一些由政府机关行政领导兼职，或由行政领导任名誉职务，甚至许多社会团体由挂靠的政府有关部门实际指派负责人等等”［2］51。随着“左”的思想和路线愈演愈烈，社会团体与党、国的高度同构达到极致。正如1975年宪法第十二条所规定的，“无产阶级必须在上层建筑中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政。文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务”，即使该宪法重申结社自由。

　　仔细分析《社会团体登记暂行办法》及相关资料可发现社会团体政策的四个特点：一是尽管有免于登记/可以登记以及社会团体的分类，但该分类其实由另一条更基础的原则所决定，即政治的筛选标准。不带有反动色彩的社会团体，经主管机关审查后方可进入登记程序。二是当时的社会组织没有基金会等组织类型，只有社会团体一个类别，突出强调的是对会员制组织的管理。三是该办法中所说的社会团体和今天的社会团体之间相距甚远，因为当时并未涉及社会团体非营利性等本质属性之规定。社会团体内部治理等规范更是付之阙如，其解散程序亦非常简单。因此，当时社会团体的分类是依照严格的计划指令而非组织功能/性质所确定的。四是该办法有归口管理、双重管理、分级登记、登记备案等目前社会组织治理的雏形，但在实质内容上差别很大。分级登记方面，社会团体分为全国性社会团体、地方性社会团体以及县辖社会团体等，比现在的分级少了一级；在登记备案方面，已登记的全国性社会团体应向其活动地区的人民政府备案，地方性社会团体等登记的同时均应向上级政府备案，等等。

　　总之，第一阶段与其说是对社会团体的分类治理，不如说是在与党、国高度同构的基础上对社会团体的控制与整合。毋庸置疑，这种策略对稳定新生政权发挥了很大作用，但国家有意之建构消解了社会团体本质属性的身份意识。由于高度同构和依附，社会组织在“文革”期间基本停滞，对其治理便无从谈起。而且，这为后来乃至今天的社会组织治理埋下了深深隐患。