【作者简介】颜克高，湖南大学法学院副教授、博士；彭西妍，湖南大学法学院硕士研究生

　　【内容提要】发展慈善事业需要政府与慈善组织良性合作，协同推进。目前我国政府不断加大慈善扶持力度，如何在这一进程中应对政府慈善支出对民间捐赠的挤出效应，发挥慈善支出的实效是一项紧迫的现实课题。从长远看，为有效缓解、规避慈善领域的挤出效应，我国政府应立足于加强慈善立法、完善捐赠税收制度、培育慈善文化的慈善角色定位，调整慈善支出结构，优化慈善资助方式。

　　【关 键 词】挤出效应；慈善支出；民间捐赠；慈善组织

　　〔中图分类号〕C913　〔文献标识码〕A　〔文章编号〕1000—2952(2014)03—0126—06

　　一、问题的提出

　　近年来，我国慈善组织发展迅速，在帮助弱势群体、缓解社会矛盾、稳定社会秩序等方面发挥越来越重要的作用。《2011年度中国慈善捐助报告》的数据显示，各类慈善组织已成为吸纳慈善资源的主要载体，占全国社会捐赠的60％以上。与此同时，我国政府不断探索慈善发展的新格局，慈善政策法规密集出台，慈善支持力度也与日俱增。2012年，民政部出台关于规范基金会行为、社会团体合作活动、社会组织评估等一系列规定。同时，中央财政首次通过建立公共财政资助机制，安排2亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务；2013年，中央财政再次设立专项资金支持社会组织参与社会服务项目。发展慈善事业是一项系统工程，需要政府与慈善组织有机整合，形成协同推进、有序运行的互动格局。但现阶段，我国慈善事业的发展水平尚低，对慈善发展规律的探索也有待深入，政府与慈善组织尚未形成良性互动的合作机制，其慈善支出会在一定程度上挤出部分慈善组织的生存发展空间，降低公众捐赠的边际效用，未能完全发挥孵化社会组织、引导民间捐赠的实效，不利于慈善事业的健康发展。因此，探索我国如何通过政府与民间慈善的良性互动，有效缓解、规避挤出效应及其负面影响，对于提高社会福利、推动社会发展具有重要意义。

　　二、慈善领域挤出效应的形成机理

　　理论界普遍认为，慈善领域的挤出效应是指政府慈善支出对私人慈善捐赠的挤出，即政府慈善支出所引起的私人慈善捐赠的减少。①②③④依据挤出程度大小，可划分为完全挤出效应和部分挤出效应。完全挤出效应理论认为，捐赠者具有纯利他性动机，即捐赠者仅关心慈善组织接受的捐赠总量，而不关心资金的来源结构，自己捐赠和他人捐赠并不存在差别；而政府支出的资金是通过税收方式获得，从捐赠者的视角看，政府慈善支出使得慈善捐赠的总水平达到了要求，在这种情形下，政府慈善支出增加将导致私人慈善捐赠减少，而且存在完全挤出效应。⑤因此，完全挤出效应理论的成立需要具备两个条件：第一，捐赠者必须把慈善捐赠和政府慈善支出作为完全替代品看待；第二，捐赠者必须清楚政府慈善支出对慈善组织资金变动的具体影响，然后根据具体的资金变动做出相应反应，而这在现实情况下很难满足。⑥

　　部分学者对完全挤出效应理论提出质疑，他们认为慈善捐赠者具备“光热(warm glow)”动机，其从慈善捐赠行为本身获得效用，认为自身捐赠行为要比由其他人代劳更好。⑦因而，政府的慈善支出增加只可能部分挤出私人捐赠。西方学者从不同角度阐述了部分挤出效应的产生原因：第一，从捐赠效用分析，捐赠者的捐赠效应与慈善组织——受赠者(recipients)存在相互依存关系，慈善组织对慈善资源需求动机越大，捐赠者的边际效用越高。Abrams和Schmitz认为，政府慈善资助增加会降低慈善组织获取额外捐赠的效用，从而降低私人捐赠者的边际效用，⑧引发挤出效应。第二，从控制水平分析，为掌握对慈善组织的控制权，私人捐赠者可能维持同慈善组织的金融关系。政府资助将导致慈善组织更类似于准公共机构，从而影响控制水平，削弱私人捐赠者的捐赠动机。⑨第三，由于政府慈善支出是以税收为基础，政府慈善支出增加意味着个人可支配收入减少，继而可能挤出慈善捐赠。⑩

　　三、慈善领域挤出效应的影响因素分析

　　现有研究表明，政府慈善支出并非在任何情况下都会挤出民间捐赠，慈善领域挤出效应的大小受多种因素影响，主要包括：政府慈善支出数额、政府支出的慈善领域以及慈善组织募捐支出。

　　挤出效应的大小与政府资助的慈善领域相关。有些慈善领域如文化艺术领域具备“奢侈品”特性，富有需求弹性，而有些领域如救灾、扶贫救济领域则具备“必需品”特征，缺乏需求弹性。理论上说，捐赠主体更倾向于对“必需品”领域进行慈善捐赠，当其搜寻到政府对两类领域提供财政支持的相关信息时，“奢侈品”领域的挤出效应会大于“必需品”领域。但Brooks(2000)发现，特定捐赠人可能更多地是出于社会动机而非慈善需要进行捐赠，导致其对于那些普遍富有需求弹性的慈善领域的政府支出变化相对不敏感，产生的挤出效应小于缺乏需求弹性的领域。

　　挤出效应的大小与政府的慈善支出数额相关。Borgonovi(2006)通过对非营利性剧院的面板数据分析得出：政府的公共资助和私人捐款之间呈倒U型关系：低水平的公共资助会挤入私人捐赠，当资助逐渐增加并达到一定的阈值后，公共资助会替代私人捐赠。(11)这表明挤出效应的大小与政府支出数额存在相关性。在政府支出水平较低的情形下，私人捐赠者认为政府支出是标示慈善组织品质和声誉的信号，代表其多元的资金基础、卓越的管理能力和良好的可持续发展前景。但随着慈善组织的资金结构中政府比重逐渐增大，捐赠者则认为其独立性与自主性逐渐减小，从而削弱慈善捐赠的积极性，产生挤出效应。此外，对于那些想获取社会美誉、声望等私人收益的捐赠者来说，随着慈善参与主体的规模扩大，尤其是政府这个庞大而特殊的主体参与之后，社会对单个捐赠者的关注程度会下降，捐赠者因此只能获取相对较少的私人收益，从而可能降低其捐赠激励。

　　挤出效应的大小与政府资助的慈善组织募捐支出相关。王辉通过对美国8039个慈善组织的数据样本分析得出：政府支出会产生间接挤出效应——政府慈善支出增加降低了慈善组织的募捐支出，从而挤出私人捐赠。慈善组织的领导者认为募捐是一种净支出，或担心募捐支出过高会导致慈善监督机构降低对组织的评估水平，政府的资金支持将使他们降低募捐努力而提供慈善服务。在此情形下，慈善组织容易形成对政府资金的依赖，往往倾向于竭力维持与政府的密切关系获取资金，而降低吸纳民间捐赠的意愿与支出。