【作者简介】林卡(1961-)，男，博士，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为社会政策、社会保障、社会工作，浙江　杭州　310058；朱浩(1981-)，男，浙江大学公共管理学院博士研究生，浙江　杭州　310058

　　【内容提要】改革开放以来中国在经济发展过程中一直享有“人口红利”。年轻劳动力的充裕甚至过剩供给给市场经济的发展带来就业压力，但在养老服务领域，这种状况对于家庭养老体系的运作则带来有利的条件。由此，在以往的社会养老服务体系的目标定位中，其所针对的主要对象是包括“三无”老人在内的特定的福利需求人群。然而，随着老龄化社会的加速到来和独生子女政策的执行在养老体系方面的影响，家庭养老所具有的人力资源正在逐渐萎缩，发展社会养老服务的需求在不断增大。本文讨论了这一变化的进程，并强调我国养老服务体系的目标群体需要重新定位。这些分析对于研究中国养老服务体系的发展方向和政策导向具有一定的意义。

　　【关 键 词】老龄化；养老服务；社会养老；公共服务；政策目标

　　[中图分类号]C913.6　[文献标识码]A　[文章编号]1003-4145[2014]02-0066-05

　　一、导言：养老服务政策的目标定位

　　在社会政策的研究中，客观地界定政策目标群体是确保社会政策有效运作的前提条件之一。这一界定既受到价值因素和利益博弈的影响(即社会政策的制定为哪个阶层或社会群体服务)，也受到人们在政策制定过程中对于政策目标合理选择的影响。后一问题在有关养老服务政策的讨论中尤为明显。这是因为老年群体涉及到各阶层群体成员，因而有关老年政策和老年服务体系的讨论并不直接涉及到阶层的利益博弈和阶级利益的协调问题。由此，如何理性分析老年政策的设置，使之达成最有效的资源配置和服务效能，并在此基础上有效地确立老年服务政策目标群体，就成为养老服务政策讨论的基本问题。对这些问题讨论的实质在于如何客观地认识老年人群体的需要，并如何利用有限的资源最大程度地满足最广泛的老年群体的需要以实现最大的社会目标。

　　就目标群体的界定来说，对于老年人群需求的考察是目标分析的基本内容。吉尔伯特在《社会福利的目标定位：全球发展趋势与展望》一书中曾谈到，社会政策目标群体的定位主要涉及到两个问题：一是如何界定目标定位政策中的“最需要的人”；二是如何将有限的资源服务于这些“最需要的人”①。前者主要涉及到界定方法和对象分类(特别是通过需求量表和生计调查的方法来考察)，而后者则涉及到政策手段的选择(如采用普惠型还是补缺型的社会政策手段和路径)。在讨论养老服务这一议题中，社会政策的目标群体定位源于福利资源的稀缺性和政策选择的必要性，即采取什么样的方式能够将有限资源进行有效的分配以达成老年服务的政策目标。

　　据此，对于养老服务政策的分析就要涉及到以下三方面的内容：一是需求的界定。在许多学者看来，需要分析是社会政策与福利工作的核心。②作为养老需求的最基本的内容，这一需求分析包括老年人群体维持日常生活的基本物质条件因素，也包括人们的精神文化的需求。为此，我们可以援引马斯洛的需要层次理论，强调人们除了基本的生存、安全、归属和爱的需要外，还具有自尊和自我实现的需要。布拉德肖也阐释了“需要”这一概念的多维性：感觉性需要、表达性需要、规范性需要和比较性需要③。此外，多伊和高夫也将身体健康和精神自主作为人类最基本的需要④。因此，对于老人需求的满足不能停留在基本物质生活需求的满足，更要强调精神需求的满足的内容。

　　二是资源的供给。养老服务资源包括物质生活条件保障和服务提供两个方面。随着温饱问题的日渐解决，物质生活的保障问题将不断缓解，而服务提供问题则被提到养老的中心问题上。这些养老服务问题不仅涉及到生活照料和健康服务问题，还涉及到情感交流和文化生活等多方面的需要。对于养老服务体系的研究要涉及到家庭中的代际关系的变化和人们生活方式的变化，以及人们照顾关系的变化和生活理念的演化。从社会体系宏观层面的分析着眼，它也意味着人们权利和责任关系的变化并影响社会资源的分配来有效地满足老年人需求的进程。⑤

　　三是政策类型的采用。一些学者强调，人们对于“需要”概念界定可以有多种途径。例如Forder就谈到人们界定需要的三种途径：依据大众共识来界定；根据福利供给的实际消费者来界定；由专家团队根据一些约定的标准(如最低标准和社会平均标准，或依靠特定的技术和知识规范)来界定⑥。社会政策的分析注重社会公众利益，以提升民众的生活质量和维护国家和社会的稳定为基本目标。因此，从政府的视角看待养老服务政策的制订，其关键问题是公共资源如何向老年群体倾斜，向哪些老人服务。由此，政策目标群体的选择性和针对性就体现在政府社会政策类型的采用中。

　　研究中国养老服务目标群体的变化可以反映出中国养老服务体系发展的阶段性和相关环境的变化，也引导我们加深对于这一体系发展未来方向的认识。就基本养老服务来说，在今天，仅仅保障特殊群体的基本生存已经不能适应当前的要求，我们要把养老服务作为普遍的公共服务来看待以满足老年人不同层次和多方面内容的需求。在本文的分析中，我们将针对这一问题在三方面展开讨论，即需求群体的界定、服务的提供以及体系发展的政策导向。这些讨论不仅可以反映出各社会群体之间的利益关系，也反映出中国政府在养老体系建设中所形成的政策选择。