【核心提示】改进刑事法律援助质量，最重要的是制定公认的绩效标准，明确律师在法律援助中的作用，并要保证这些标准得到律师、学者、法援机构等所有利益相关方的认可。

　　2013年起实施的新刑事诉讼法扩大了指派法律援助的覆盖范围，并将刑事法律援助延伸至侦查和审查起诉阶段，这表明我国刑事法律援助正在进入“扩面”与“提质”并重的发展阶段。一方面，为落实新刑事诉讼法关于法律援助的覆盖范围，需要加强对低收入人群的刑事法律援助，降低其申请刑事法律援助的难度。另一方面，刑事法律援助的质量不高直接影响人们对刑事法律援助制度的信心，进而影响刑事法律援助的“扩面”。因此，只有实现刑事法律援助的“提质”才能保证“扩面”，真正发挥这一制度在实现平等辩护权方面的价值。 

　　绩效标准保证刑事法律援助质量 

　　在日前召开的“刑事法律援助质量评估与控制机制”圆桌讨论会上，来自荷兰马斯特里赫特大学的研究人员Anna Ogrodova以“欧洲法律援助的质量保障：经验教训”为主题，比较了英格兰和威尔士与摩尔多瓦的刑事法律援助质量保障情况，归纳出刑事法律援助保障的规律。英格兰和威尔士与摩尔多瓦作为不同发展阶段的两个法律体系，二者的对比具有代表性。

　　英格兰和威尔士的刑事法律援助质量保障动力，来源于法律援助委员会的外部监督和律师协会的自律，经历了渐进式的发展历程。先是通过制定检查清单、指引清单的方式指引律师提高法律援助质量；然后，设置认证计划，即代理特定刑事法律援助案件的律师需通过考试；再后来，设置质量标志体系，引入同行评议机制。同行评议是指由资深律师通过对从事刑事法律援助律师的案卷进行阅卷，评价其办案情况，具体评议内容包括与当事人沟通情况、证据收集情况、法律帮助的质量、是否采取了当时一切合理必要的步骤、工作对案件最终处理结果是否有合理影响、工作是否符合伦理等七项指标。

　　英格兰和威尔士法律援助质量保障体系的内容，一是政府所制定的法律援助质量标准，包括对刑事法律援助的正式化、形式化的要求；二是由律师协会所采取的质量保障措施，包括职业能力标准及最佳做法指引等内容，强调刑事法律援助律师必须通过认证考试，接受上岗培训和继续教育。英格兰和威尔士刑事法律援助质量保障的经验，一是重视律师协会的作用，二是制定全国公认的质量标准，鼓励律师执行标准，国家再采取相应的质量控制措施。

　　摩尔多瓦在2008年设立公设法律援助机构后，才开始探索刑事法律援助质量保障。当前，摩尔多瓦刑事法律援助质量保障领域呈现以下发展趋势：一是刑事法律援助律师的专业化；二是制定选聘私人律师承担刑事法律援助职责的标准；三是采取同行评议机制；四是制定共同的刑事法律援助执业标准。摩尔多瓦刑事法律援助质量控制的经验与教训表明：在刑事法律援助质量控制的起步阶段，应通过培训少量刑事法律援助律师按照质量高标准执业，以带动行业整体提高；要先制定职业标准并让律协参与关于质量控制的讨论，提高其质量管理的能力；对刑事法律援助律师而言，优厚的报酬与后续培训同样重要。

　　总结英格兰和威尔士与摩尔多瓦的刑事法律援助质量保障的发展情况，不难发现，刑事法律援助的质量保障首先在于激励和培训，之后才在于控制。改进刑事法律援助质量，最重要的是制定公认的绩效标准，明确律师在法律援助中的作用，并要保证这些标准得到律师、学者、法援机构等所有利益相关方的认可。

　　标准欠缺和经费不足制约我国刑事法律援助质量 

　　当前，我国在提升刑事法律援助质量方面，存在以下限制性因素。

　　一是欠缺刑事法律援助质量评估与保障标准体系。我国刑事诉讼法和法律援助条例的关注重点，主要是刑事法律援助对象、援助主体及援助程序等，缺乏可操作的刑事法律援助质量评估和保障标准体系。这导致刑事法律援助质量的提升只能依靠律师的自觉自律，缺乏评价标准和管理机构。

　　二是经费不足。2013年，我国法律援助经费是14亿元，但人均法律援助经费只有1元，这限制了刑事法律援助的质量提升。有限的刑事法律援助费用在拨付方面也存在弊端，包干制的经费拨付模式导致刑事法律援助经费保障力度不足，法律援助机构不得不削减个案经费支出，导致律师办理刑事法律援助案件收入低，难以提升刑事法律援助质量。

　　三是一些办案机关和法律援助律师对法律援助存在认识偏差。一些审判人员为便于案件审理而干涉法律援助律师的正当辩护行为；新刑事诉讼法规定，办案机关在侦查和审查起诉阶段应当通知法律援助机关为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人指派辩护律师，但侦查、审查起诉阶段办案机关转交的法律援助案件数量明显低于预期。

　　四是一些刑事法律援助律师业务能力不强，缺乏办理刑事案件的实践经验，或者怠于行使辩护职责，缺乏责任心和积极性。

　　构建科学合理的质量控制和评估标准体系 

　　结合我国国情，提升刑事法律援助质量，一是要构建科学合理的质量控制和评估标准体系。当前，湖北、山东、宁夏、云南等地制定了关于法律援助案件质量评估标准的规范性文件。司法部应制定全国性的法律援助质量评估标准体系，并通过试点培训、有序推广等模式，在全国范围内推行刑事法律援助的质量控制与评估。

　　二是扩大刑事法律援助投入，引入社会资源参与。针对刑事法律援助经费不足的问题，既要加强中央财政对经济欠发达地区的法律援助投入，也要改革完善现有法律援助资金拨付方式，提高资金利用率，并可试点采取法律援助经费省级统管。同时，可鼓励社会资源参与，采取政府公开购买社会服务的方式，通过招标等模式引导律师事务所、社会组织等有序参与，促进刑事法律援助质量提升。

　　三是构建刑事法律援助律师准入制度。从事刑事法律援助的律师，尤其是办理犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑和死刑案件的法律援助律师，应具有相应资质；办理未成年人案件的刑事法律援助律师，应当熟悉未成年人的身心特点。为使这些制度得到执行，须重视律协组织与行业监督管理功能的发挥，提高刑事法律援助质量管理的专业化水平。

　　四是探索公设辩护人制度。构建公设辩护人制度的前提，是要明确刑事法律援助的责任主体是国家。应当推进公设辩护人的专业化程度，并要求公设辩护人事先会见被援助人，事先阅卷，提供有效辩护。此外，可以通过构建看守所值班律师制度，实现法律援助的早期介入。

　　（作者单位：中国人民大学法学院）