作者简介：陶军明，天津大学，天津 300350； 庞学光，江西科技师范大学，江西 南昌 330013 陶军明(1979- )，男，天津大学教育学院博士研究生，江西科技师范大学教育学院副教授，主要研究方向为教育政策、职业教育； 庞学光(1963- )，男，山东平度人，天津大学教育学院教授，博士生导师，主要研究方向为教育哲学、道德教育哲学和职业技术教育原理。

　　内容提要：传统的单维管理模式造成了职业教育参与主体话语权的缺失，权责失衡，利益表达途径不畅通，导致行业企业参与职业教育缺乏动力、信心和积极性；资源整合的低效，影响了职业教育人才培养质量及其应然价值的体现。在新时代背景下，从职业教育内外部环境看，职业教育的治理客观上要从单维管理过渡到多元共治。有必要从制度的视角分析、厘清职业教育治理的主体、职能及其权责关系，并建立职业教育多元共治的制度框架。

　　关 键 词：职业教育治理 多元共治 制度框架

　　标题注释：本文是教育部规划项目(DJA120289)，江西省社会科学“十二五”规划课题(13JY05)，江西科技师范大学教育研究院专项课题(ZJ1307)，2015江西省高校人文社会科学重点研究基地招标课题“新中国成立后职业教育政策变迁：价值追求与路径选择”的阶段性成果。

　　中图分类号：G719.22 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2016)0021-0018-07

　　现代国家公共事务的治理意味着权利的分配，与制度的安排是先天关联的，治理方式的转变本质上是制度的变迁和创新。制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化。[1]制度因素是影响职业教育发展的重要载体，是现代职业教育发展与治理的关键性内生变量。职业教育的治理始终是在一定的制度框架中进行的，而制度又处于不断改革、完善和创新之中。目前教育活动中众多的问题，最终都可以还原为政策和制度问题。一是许多问题本身就是政策、制度缺失或不健全所造成的，二是所有的教育问题最终都可以通过政策活动，利用制度创新和变迁进行调节。[2]

　　可以说，制度设计与安排是治理之“内在”，而治理方式与手段则是制度之“外显”。十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力”，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。[3]从制度的视角理解和推进职业教育的治理，则从根本上把握了有关职业教育治理的内在和真谛。同时，从制度层面分析治理方式转变之必然与必要，有利于厘清和理顺职业教育各相关利益主体的关系，确定各主体之间的相互关系和机制，显得尤为重要。

　　一、治理的内涵

　　“治理”(Governance)这一概念，并非是一个全新的提法。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(Crisis in Governance)，此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为20世纪90年代政治学的最新发展。[4]这一概念自诞生以来，就在西方政治学家和政治社会学家中产生了极大影响，对治理做出了许多新的界定。其中，最有代表性的是全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理所做的界定：“治理是各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和。是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[5]

　　学者俞可平认为，衡量一个国家治理体系现代化有5个标准，分别是公权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调。国家治理体系是一个制度体系，包括行政体制、经济体制和社会体制。他认为有效的治理涉及3个基本问题，即谁治理、如何治理、治理的结果怎样。[6]治理不同于传统管理方式，治理理论的魅力不仅在于其将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多价值融入其中，而且在实践过程中展现出相对于垂直统治的巨大灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。[7]

　　二、教育治理方式转变的制度归因

　　任何制度及其变迁都是在不断平衡社会冲突、平衡各种价值主张中进行的。[8]伴随着制度变迁的，则是治理方式对主体权利关系的调整。回顾新中国成立以来政治经济制度的演进轨迹可以发现，制度的每一次变迁和创新，都体现了对社会组织和成员利益的平衡与规范，影响着与之紧密关联的职业教育治理形态的转变。

　　毋庸置疑，不同历史时期政治经济发展环境不同，阶段性的矛盾和发展任务各异，总体而言与不同时代相适应的治理体系基本适应和满足了彼时的国情和发展要求，也从制度上维护、保障和促进了不同时期社会主义现代化建设事业的发展。伴随着改革开放的持续深入，整体性国家利益结构被逐渐打破且日益分化，各项事业的综合治理在凸显的矛盾中艰难推进，社会主义事业进入政治经济体制改革的深水区。在这样的时代背景下，如何建设和完善现代化的国家治理体系、提升国家治理能力显得既必要又紧迫。

　　(一)利益冲突：教育利益的分化与利益主体的多元化

　　新中国成立之初，实行的是计划经济体制。极度单一和高度集中的经济基础决定了整个社会不仅在意识形态领域，甚至在利益和价值取向上都表现出高度的一致性。这一形态下的中国，教育机会、教育权利以及教育资源的分配由政治权力系统掌握，表现为全能型政府对教育的渗透和干预。整个中国社会所体现出来的是一种整体性的利益结构，教育自然也不例外。国家整体利益代表并决定着个人利益，民众的身份由政策和制度强制型塑，所以从根本上说，个人利益在那个时代并没有存在的理由、环境和合法性，人们在主观上也没有这样的诉求，个人利益是缺失的。高度计划经济的时代，因为利益的趋同，追求个体利益的内在动力在个体身上降到最低限度。

　　1979年以来，随着改革开放的逐步深入，我国社会发生了翻天覆地的变化，不仅体现在生产力的迅速发展和财富的巨大积累，也体现在政治领域人民权力和利益结构的变化。公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，改变了此前人们对国家的绝对依赖，利益格局被打破，长期压抑的个体利益意识和观念在制度的变迁中觉醒。企业、职业学校以及学生和家长等，都在此过程中追求着已得到承认的合法利益。如，职业教育领域校企合作的加深和拓广，都是利益主体基于对利益的诉求而展开的。在职业教育领域，利益结构呈现分化和多元的新特点，社会利益单元在急速缩小。

　　(二)权责失衡：职业教育单维管理的制度困境

　　作为一种教育类型，职业教育不同于普通教育之处在于，职业教育直接面向行业、企业和市场，培养生产、管理、服务一线的技能型人才，有明显的职业性、社会性和区域性特点。某种程度上而言，职业教育不仅是教育现象，还是经济现象、社会现象。职业教育的改革和发展，不仅是教育问题，还是经济问题和社会问题。所以，职业教育不仅要遵循人的发展的基本规律和需要，还要符合社会发展客观规律及其基本需求，职业教育的治理也必然要面对教育外部和内部两个层面和多个主体，直接受到外界方方面面环境的影响和制约。

　　职业教育的特殊属性，决定了理想的职业教育人才培养模式必须要走产教融合、工学结合之路。单维管理体制下，职业院校和企业在政府指令下完成规定动作，违背了市场原则。政府作为实际意义上的职业教育举办者和管理者，既做运动员，又做裁判，职业教育的投入机制、监督机制和评价机制很不完善。而其他职业教育的参加者，如行业、企业，在专业建设、课程开发、课程标准以及岗位标准等方面缺乏自主性，校企合作等体现职业教育本质的模式流于形式。行业、企业往往疲于应付，“上有政策，下有对策”等现象造成政策失真和职业教育应然功能的缺失。行业、企业职业教育话语权的缺失，权责失衡，利益表达途径不畅通，导致行业、企业参与职业教育缺乏动力、信心和积极性。