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【文萃】公共政策选择与影子教育参与
2020年10月27日 08:49 来源:《比较教育研究》2019年第8期 作者:陆伟 字号
2020年10月27日 08:49
来源:《比较教育研究》2019年第8期 作者:陆伟
关键词:公共政策;影子教育;学校教育;国际比较

内容摘要:公共教育财政投入的整体水平和内部差异如何影响教育参与尚需更多的研究来检验;允许教师提供有偿补习可能迫使学生被动参与影子教育,若干低收入国家的案例研究提供了这方面的证据。

关键词:公共政策;影子教育;学校教育;国际比较

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  学科类的补习或辅导是教育领域中的全球现象。国际学生评估项目(Programme for international Student Assessment,PISA)从2000年至今的七轮评估中均关注了受访国(地区)学生参与补习的情况。总体上看,民众对补习的需求呈上升的态势。由于早期的补习活动主要是对正规学校课程的跟随与模仿,玛丽玛苏(Marimuthu)等学者将其喻为“影子教育”(shadow education),这一概念经过斯蒂文森和贝克尔(Stevenson & Baker)以及马克·贝磊(Mark Bray)的阐释后得到广泛的传播与认同。

  目前已有很多文献分析过决定影子教育参与的因素。理论文献关注社会制度与文化传统。实证文献偏好对微观个体或家庭特征的分析,关于家庭社会经济地位对影子教育需求影响的讨论不可胜数。本文尝试在概念与事实之间、宏观与微观之间、制度与行动之间揭示和分析影响影子教育参与的重要中介因素——国家的公共政策选择。

  一、对影子教育的政策取向:鼓励、默许或管制

  作为一种全球现象,影子教育在世界各国或地区所面临的政策环境有明显的差异,即使在同一个国家,政府对待影子教育的政策态度在不同时期也会有所变化。

  (一)“引导之手”:鼓励与支持

  2002年,布什政府推出《不让一个孩子掉队法案》(No Child Left Behind Act),试图提高美国中小学校的教育质量。在联邦政府的强势干预下,学业评估不达标的学区和学校需要为学生提供“补充教育服务”(Supplemental Education Services)。学区通常向市场上的公司购买学科类的补习服务,这些机构的雇员可以在课后进入学校,为有需求的学生提供辅导。在美国的案例中,影子教育与学校教育之间的边界已经变得模糊——补习的场所在校园内,但这类活动并非发生于常规上课时间,提供服务的则是以营利为目的的辅导公司。

  2003年,澳大利亚政府试验了“补习券计划”(Tutorial Voucher Initiative,简称TVI)——金额为700澳元,直接发放给实验组家庭;在约19000名未达到阅读课程标准的三年级学生中,有近6200人接受了辅导资助。2009年,英国的儿童、学校和家庭部(Department for Children, Schools and Families)推出了一项全国性的资助政策,为成绩落后的学生提供数学和英语的课后一对一辅导,该项目在3年内使近30万7—16岁的学生受益;辅导老师的任职资格没有严格限制,他们既可以来自正规的学校,也可以受雇于补习机构。法国政府近年来出台了一系列税收减免和退费政策,鼓励家庭购买课外辅导服务,收入达到一定水平的家长甚至可以获得高达50%的费用减免,但这些政策并不针对弱势群体家庭或者成绩落后的学生。

  西方国家鼓励、支持学生家庭参与课外辅导的政策通常需要公共财政提供保障,在经济下行的背景下,政策的可持续性可能会受到影响,且这些方式也避免不了效率与公平之争。

  (二)“无为之手”:默许或监督

  在部分国家和地区,政府对待影子教育市场的态度是无为而治,默许市场自由发展或者监督但不干预。

  日本政府对课外辅导行业的“不作为”被认为是放任自由式治理的典型。20世纪60年代至90年代,在政府无为而治的背景下,日本的影子教育产业经历了三次发展高潮期——第二次世界大战后的婴儿潮一代开始进入高中学习,经济衰退和石油危机、传媒和广告产业的发展,校园霸凌的流行等因素在不同时期促进了影子教育的兴盛。20世纪70年代起,“宽松教育”(relaxed education) 的理念受到日本教育界人士的采纳和推崇,这为影子教育的发展创造了新的“契机”。伴随着课程内容和上学时间的缩减,越来越多的日本家庭意识到仅仅接受学校教育缺乏竞争力,影子教育逐渐成为家庭教育消费的必需品,而不再是可有可无的附属品。

  国际学者通常并不建议政府放任影子教育市场的繁荣,因为这可能会使主流教育体系中存在的问题无法得到及时揭露。事实上,即便日本经常被视为放任自由式治理的代表,它依然有一定的限制政策管控整个产业。

  (三)“抑制之手”:禁止或管制

  现有文献中讨论最充分的是韩国的管制历史。韩国政府在1980年时禁止了全部类型的课外补习服务,但无法阻止“补习黑市”的悄然存在,在“黑市”上成交的补习服务甚至出现了风险溢价,学生家庭的补习花费呈现出两极化。2000年,韩国立宪法院宣判“禁补令”违宪,课外补习市场恢复生机,影子教育需求日渐升温。此后,韩国教育部门对待影子教育的管制思路开始由堵转疏——政府通过改善学校设施、降低生师比等方式提高公立学校的教育水平,试图弥合学校教育与影子教育之间的质量差距。政府干预影子教育活动的常见方式是管制。管制政策会直接影响补习市场的服务供给量,并可能以一种微妙的方式影响学生的影子教育参与。韩国政府曾在全国范围内推行补习“宵禁令”(curfew),规定课外辅导机构的经营时间不得超过晚上10点,但是,对于将补习视为刚需的家庭来说,他们总可以找到规避策略。崔仔诚(Jaesung Choi)等学者的研究发现,“宵禁令”没有降低家庭的影子教育支出,但增加了学生的睡眠和互联网娱乐时间,不过这种时间模式的改变却没有在高社会经济地位的学生组群中出现。这意味着政策的影响存在异质性,富裕家庭的学生可以轻松绕开政策限制,甚至从来不是政策限制的对象,对于他们来说,昂贵的一对一私人辅导或许才是常态。

  二、对学校教育的政策干预:变革的非预期后果

  政府对影子教育市场的调控会直接影响学生参与补习的需求和机会,但由于学校教育和影子教育之间的联动性,公共政策对学校教育体系的变革同样可能波及影子教育市场,且这种影响或冲击通常并非政策制定者的本意。

  (一)以课程改革为例

  传统意义上,影子教育是对学校课程的模仿和加固,相比于统一、标准、公共的课程学习,市场化的补习服务更有针对性,也更能满足学生家庭的个性化需求。当学校课程体系出现变革时,影子教育体系也会有相应的调整,但这种调整绝非亦步亦趋的跟随。

  1983年,印度的孟加拉邦政府取消了公立小学的英语课程,促使家庭将有限的资源用于较少的学习科目,旨在降低贫困农村学生的辍学率,最终促进阶层流动。这一改革确实对学生,尤其是贫困学生的受教育年限产生了正向影响;不过,它也迫使家庭开始大量投资影子教育。贫困家庭的学生一般无力承担补习费用,即便延长了受教育年限,由于英语技能的相对匮乏,在选拔性考试或劳动力市场的竞争中,他们仍然处于十分不利的位置。

  课程改革导致的影子教育参与凸显了政策诉求与家庭需求之间可能存在的不一致。对于决策者而言,追求均衡发展、促进社会进步是教育政策的目标;但对于学生家庭而言,满足个性化发展、实现社会地位跃迁才是教育投资的目的。两类理性观念的冲突和博弈是课程改革引发非预期后果的内在原因。

  (二)以学校均等化改革为例

  为了减缓激烈的入学考试竞争,同时减轻家庭的课外支出负担,韩国政府推出了学校均等化政策(school equalization policy)——学生仅需通过一项全国性的资格考试,即可经由随机派位的方式进入学区内的某所中学。学校均等化政策对私立学校的干预包括学费标准、教师工资水平以及课程内容等;在入学机会与教学质量方面,私立学校与公立学校的差别变得微乎其微。韩国学者的实证研究表明,均等化改革没有减少家庭的影子教育支出,却导致了补习需求的应激性增长。其中的逻辑不难理解:均等化政策虽然消除了初中和高中阶段的学校差异,但并没有消除学生间的竞争。事实上,在学校均等化改革的影响下,韩国政府禁止高校将高中学校质量作为大学录取的参考标准,这进一步加剧了高校对大学入学测试成绩的依赖。均等化改革的努力试图打破某个阶段内的学校等级结构,减轻学生的升学竞争压力,但无法改变升学竞争的连续性和传递性。

  三、影响影子教育参与的其他政策因素

  政府对补习市场的干预或对学校教育的变革可能在短时期内改变学生家庭的影子教育需求;从长期来看,学生的影子教育参与还会受到国家层面的政策因素影响。

  (一)公共教育财政投入

  2015年,联合国教科文组织发布《教育2030行动框架》,提出了两个关于公共教育财政的具体目标:“国内生产总值(GDP)中至少有4%至6%分配给教育”,“公共支出总额中至少有15%至20%分配给教育”。通过对比41个国家及地区的参与情况,作者发现,公共教育财政支出占国民生产总值(GNP)越高的国家,影子教育的参与率和参与强度都显著更低;一个例外是低数学成就的学生,他们的参与率显著更高。因此,作者认为影子教育是对疲软、欠发达的公共教育系统的替代和补充。

  中国学者袁诚和张磊使用国家统计局2002年至2006年度的城镇家庭入户调查数据,分析了基础教育阶段的公共教育支出与家庭影子教育投入之间的关系。她们的研究发现,在区县层面,生均公共教育支出的提高显著降低了家庭课外补习的支出,而这种效应主要存在于收入最高和最低的两类家庭中。该研究使用的数据较早,彼时国内影子教育市场的整体规模较小,民众对高等教育扩张与分层的认知也尚未成熟。

  支出总量并不是衡量教育体系成功的唯一指标。如果支出存在极大的不平等或无法触及预想的受益者,更多的支出也无助于实现总体教育目标。

  (二)教师参与课外辅导

  新加坡、中国香港、中国澳门、尼泊尔、菲律宾、泰国、乌兹别克斯坦等国家或地区对教师参与课外辅导的管制十分宽松。在尼泊尔等相对贫困的国家,补习市场上接受过良好教育的非教师群体规模很小,同时,教师群体为了增加微薄的收入有较强的意愿为学生补习,教育管理部门和学生家长的默许也为部分教师提供了额外的寻租空间。乔埃昆顿(Jayachandran)使用尼泊尔教育部针对学生、学校、教师和家长的全国调查数据(2004年至2005年),分析了教师参与提供课后辅导服务对学生成绩的影响。该研究揭示的一个核心问题是教师参与课外辅导会导致课堂内的消极怠工。科巴希泽(Kobakhidze)对格鲁吉亚的18位教师进行了深入访谈,揭示了学校教师为学生提供课外补习背后隐藏的专业失职和教育腐败。这些做法会恶化教学质量与机会公平,使学生被动参与影子教育,并给学生传递一种不道德的职业价值观。在很多发达或发展中国家或地区(如日本、韩国、蒙古、不丹和中国台湾等),禁止学校教师参与有偿课外补习是一种常态。这种政策立场的出发点是为了杜绝可能的教育腐败,保证教师专注于学校内的教学工作。在偏远和落后地区,课外辅导的市场化供给相对不足,但学生的补习需求依然存在,公立学校的教师很可能是当地补习市场的主要甚至唯一供给者,禁止教师从事课外辅导会减少一部分学生接受补习的机会或使他们付出更高的补习成本。

  四、结语

  在一定历史时期内,影子教育参与不仅由家庭的经济和文化资本决定,参与差异事实上也取决于政策、市场、学校和家庭之间的互动,公共政策又在其中扮演了关键角色。一方面,公共政策可以直接介入影子教育市场。另一方面,公共政策对学校教育的干预可能会刺激家庭的影子教育需求,“创造”和“培育”出更大的补习市场。此外,公共教育财政投入水平对影子教育参与机会的影响尚需更多的实证研究来检验。允许教师提供有偿补习可能诱发教育腐败,迫使学生被动地参与影子教育,若干低收入国家的案例研究提供了这方面的证据。

 

  (作者单位:北京大学中国教育财政科学研究所。《比较教育研究》2019年第8期,中国社会科学网 刘思彤/摘)

 

    附原文链接:

  公共政策选择与影子教育参与 http://edu.cssn.cn/jyx/jyx_bjjyx/202010/t20201013_5193718.shtml

作者简介

姓名:陆伟 工作单位:北京大学中国教育财政科学研究所

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