摘  要：建构学前教育政府投入模式，必须立足于学前教育的“准公共产品”属性。“公共产品”属性决定了政府必须加大对学前教育的财政投入，“准”公共产品属性决定了学前教育的成本应当由社会分担，目前还不宜将学前教育纳入义务教育的范畴。在操作中必须按照“准公共产品”的要求妥善处理公办园改革与民办园发展、硬件建设与软实力提升、政府主导与社会参与等问题。

　　关键词：学前教育 政府投入模式 基点 准公共产品

　　“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”。解决“入园难、入园贵”问题，社会各界一致认为政府应当加大对学前教育的投入，提出了各种各样的政府投入模式，甚至有人提出将学前教育纳入义务教育的范畴。学前教育政府投入模式主要解决“投不投”“投多少”“投给谁”“如何投”等问题。“投不投”“投多少”涉及政府的主观能动性和财政负担能力，“投给谁”“如何投”则是模式构建需要具体考虑的问题。笔者认为，各种模式的差异主要在于模式构建的基点不同，基点问题直接决定了“投不投”“投多少”，对“投给谁”“如何投”也会产生重要的影响。如果不能合理确定和正确理解政府投入模式建构的基点，所谓的投入模式创新就会出现偏差。合理确定和正确理解学前教育政府投入模式建构的基点，必须立足于学前教育的“准公共产品”属性，以此来理解政府加大对学前教育投入的必要性、理解社会对学前教育成本的分担，并在此基础上妥善处理公办园改革与民办园发展、硬件建设与软实力提升、政府主导与社会参与等问题。

　　一、学前教育的“公共产品”属性与政府投入

　　1.学前教育的“公共产品”属性决定了政府投入的必要性

　　根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品是为不特定的多数人的利益服务的，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等重要特征。作为理性的“经济人”，市场经济主体都想不付或少付成本享受公共产品，长期的市场竞争得出结论：公共产品的成本由政府承担比较合理。

　　从公共财政的角度考虑，学前教育政府投入最大的受益者是社会。佩里研究小组自20世纪60年代起对123名低收入家庭的儿童进行了近40年的追踪研究。研究结果表明，待这些儿童长大到27岁时，财政投入回报率为1：7.16；到40岁时，投入的回报率已高达1：17.07。其中，对幼儿个人的回报率为1；4.17；对社会的回报率为1：12.9。[1]

　　与小学、初中阶段的义务教育相比，传统观念更多地认为学前教育属于家长的责任（如许多人认为，幼儿园的功能在于将妇女从家庭中解放出来，其成本自然要由家长承担），属于私人投入为主的范畴。但是，“以国家公共财政投入保障学前教育的核心价值在于，可以提高一个国家学前教育的公益性水平，形成良好、稳定的学前教育环境，最大程度保障和支持本国儿童的发展。”[2]从这个角度考虑，学前教育政府投入的最大受益者也是社会。既然学前教育政府投入的最大受益者是社会，学前教育属于公共产品的范畴，政府自然要承担学前教育的主要成本。

　　2.学前教育社会化不能排除政府的投入责任

　　1997年前后，“学前教育社会化”受到一部分人的吹捧，我国各级政府纷纷从幼儿园撤资或减少投资。以2002年国务院第二批中央企业脱离社会职能试点工作为标志，我国学前教育财政体制发生了重大的变化，大量的企业办园、事业单位办园甚至教育部门办园被撤销，或被简单地推向市场。这对我国学前教育的发展造成了严重的影响，使社会各界对学前教育政府投入的目的产生了种种困惑：随着社会主义市场经济体制的日益完善，政府在学前教育中到底该承担什么样的责任？学前教育社会化能否排除政府的投入责任？

　　笔者认为，之所以会有人用学前教育社会化来排除政府的投入责任，关键在于对学前教育社会化的错误解读。学前教育社会化源于教育社会化，其正确理解应当是：幼儿教育从家庭转移到社会，由家庭完成对幼儿的教育之责，转由社会托幼机构（包括公私立的，正规和非正规的）对幼儿进行教育。即幼儿教育部分从家庭转移至社会（包括政府）。[3]教育社会化既是社会分工精细化的必然要求，也是国家力量日益强大、在教育领域内日益占据主导地位的必然结果。教育社会化并不意味着政府可以对教育撒手不管、任由市场自由竞争，而是要求政府承担更多的责任。同样，学前教育社会化也不意味着政府财政投入责任的免除。

　　3.作为公共产品的学前教育不能混同于历史上形成的福利色彩浓厚的学前教育

　　学前教育属于公共产品，其成本应当由政府承担，那么这种具有公共产品属性的学前教育与我国历史上形成的、在今天仍然占有很大比重的、带有浓厚福利色彩的学前教育是否一样呢？

　　解放之初，政府缺乏足够的管理城市的经验，将管理军队的经验扩展到对社会的管理，再加上学前教育主要定位于解决妇女就业问题，这直接决定了学前教育由单位供给的格局。随着计划经济的逐渐确立，我国从制度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。[4]到20世纪70年代，我国已经建立了较为完善的、与计划经济财税体制相适应的学前教育体制。截止到1990年，我国以单位供给制为基本特征，分散化投资、人员分散管理、业务统一指导的格局已经形成。[5]虽然伴随着改革开放，我国的学前教育因为定位于企业福利而随国有企业改制处在改革的风口浪尖，但是今天仍然保留了大量的带有福利性质的幼儿园，这些带有福利性质的幼儿园提供的学前教育是否属于公共产品？福利性质的机关办园、事业单位办园和企业办园归根结底是计划经济的产物，与市场经济条件下的公共产品根本不能同日而语。更为严重的是，这些带有福利性质的幼儿园先天占有大量的公共资源、后天又获得大量的财政投入，但并不向社会提供公共服务，享受这些福利待遇的大多是具有特殊“身份”的幼儿。这些幼儿园不但挤占了公共资源，而且造成了巨大的不公平，因而需要对这些幼儿园进行改革，使其清除单位福利性质，转化为服务全社会的普惠性幼儿园。

　　学前教育的公共产品属性决定了政府必须加大对学前教育的投入，学前教育社会化并不能排除政府的投入责任，同时基于学前教育的公共产品属性，学前教育政府投入对象应当是面向全体幼儿、真正提供公共产品的普惠性幼儿园，目前带有福利性质的各种幼儿园只有经过改革才能纳入政府投入的范畴。

　　二、学前教育的“准”公共产品属性与政府投入

　　学前教育虽然属于公共产品，但并不是纯公共产品，而是“一种集合了公共产品和私人产品两种属性的准公共产品”[6]。基于“公共产品”属性，社会是学前教育最大的受益者，学前教育的主要成本应当由政府来承担；基于“准”公共产品属性，学前教育的成本应该由家庭、社会各方面分担，目前还不适合将学前教育纳入义务教育的范畴。

　　1.学前教育的特殊性决定了学前教育成本必须由家庭、社会分担

　　学前教育的主要受益者是社会，但是学前教育不是典型的公共产品。其一，就我国目前的学前教育而言，存在着接受学前教育的量和质的差异。学前教育可以拓宽幼儿的视野，启迪幼儿的学习意识，开发幼儿的学习潜能，为幼儿以后的学习和生活打下坚实的基础。接受过学前教育、特别是接受过高质量的学前教育的儿童明显比没有接受过学前教育或者接受有限的学前教育的儿童具有优势，因此“学前教育具有较强的竞争性和排他性”。[6]“学前教育的种类和层次差别极大，不能笼统地判断学前教育是公共产品或准公共产品，只有针对一般民众、弱势群体的学前教育才具有明显的公共产品特征，才需要政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理职能，为市场提供公共服务的需要为目的的政府分配行为。”[5]其二，就学前教育理论而言，到底是让孩子接受社会化的学前教育还是让孩子在家里接受学前教育，人们还存在着一定的分歧：社会化的学前教育有利于孩子心智的成熟，家庭式的学前教育有利于孩子情商的培养。这就决定了学前教育不可整齐划一，虽然整体上可归入公共产品的范畴，但只能算是“准公共产品”，受益各方、特别是家庭应当分担学前教育的成本。

　　2.政府财力的有限决定了政府学前教育投入的导向

　　从1986年颁布《义务教育法》开始，我国投入大量的人力、物力，终于完成了普及九年义务教育任务。普及九年义务教育已经使许多地方的财政步履维艰，短期内加大对学前教育的投入对许多地方财政来说恐怕是心有余而力不足。2009年全国财政性教育经费1 223 109 354 000元，用于学前教育的财政性教育经费为16 62'7 392 000元[7]，仅占全国财政性教育经费的1.4%。从学前教育三年行动计划的实施来看，地方政府已经做出了很大努力，如2011年，河南省共利用中央财政学前教育资金8.7亿元，省财政提供1亿多元，各地财政投入10亿多元。[8]但从这些数字也可以看出，省级地方政府投入的比例明显偏低，主要是利用中央财政的专项资金和督促地方政府加大投入。地方财力有限决定了地方政府不可能将学前教育与义务教育等同对待、给予一样的财政支持，因而学前教育政府投入应当起到主导作用，引导社会资金发展学前教育。

　　3.学前教育不能纳入义务教育的范畴

　　在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》制定的时候，鉴于“入园难、入园贵”的问题，许多人提出将学前教育纳入义务教育的范畴。这实际上是对学前教育成本承担的误解。义务教育首先是“强迫”教育，然后才是免费教育。之所以有人提出将学前教育纳入到义务教育，主要是他们将义务教育简单理解为免费教育。小学、初中教育被纳入义务教育，这是法律赋予学生、家长强制性的义务。当然，基于学前教育的“公共产品”属性，政府应当逐渐加大对学前教育的投入、逐步降低家长承担的比例，可以考虑在条件成熟时将学前一年教育纳入义务教育。因此，基于学前教育的“准公共产品”属性，学前教育政府投入只能由政府来主导、而不是政府包办，更不能将学前教育作为义务教育来对待。

　　三、正确理解学前教育政府投入模式建构基点必须解决的问题

　　学前教育属于“准公共产品”，决定了政府投入解决“入园贵、入园难”问题的基调：政府投入要发挥主导作用，引导全社会共同参与学前教育；政府投入应当以提供公共服务的普惠园为投入重点。合理定位与正确理解学前教育政府投入模式建构的基点，必须妥善处理公办园改革与民办园发展、硬件建设与软实力提升、政府主导与社会参与等问题。