作者简介：王海英，博士，南京师范大学学前教育政策研究中心教授，博士生导师，E-mail:warmwhy＠163.com，南京　210097

　　内容提要：学前教育公共服务体系是在学前教育领域内，基于公平、公益、普惠的价值追求，在政府主导下，由市场、社会等多元主体参与，为全体公民提供多样化学前教育服务的制度安排和系统组合，包括价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分。其中，价值理念体系强调公平、普惠的价值导向，关注政府执政的服务取向，以覆盖城乡、布局合理为政策追求目标；组织制度体系强调强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向；服务实践体系重在界定提供学前教育服务的主体的责任边界，关注服务提供方式的转轨，强调公共服务的效果评价。

　　关 键 词：学前教育 公共服务体系 价值理念体系 组织制度体系 服务实践体系

　　党的十七届五中全会强调，要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发［2010］41号)(以下简称《若干意见》)进一步提出要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。此后，各级政府进行了多种尝试。鉴于行动上的多样性与差异性，有必要借鉴公共行政、公共经济学、公共管理等领域的相关研究，从学理上厘清学前教育公共服务体系的理论架构与要素体系，以更好地指导实践。

　　从公共行政的角度看，所谓公共服务是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的，满足其直接需求的服务活动。[1]所谓公共服务体系则是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的，满足其直接需求的服务活动的制度安排和系统组合。基于此，笔者认为，学前教育公共服务体系是指在学前教育领域内，基于公平、公益、普惠的价值追求，在政府主导下，由市场、社会等多元主体参与，为全体公民提供多样化学前教育服务的制度安排和系统组合，包括学前教育公共服务的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分。

　　一、价值理念体系

　　学前教育公共服务是政府公共服务的一部分，也是政府改革与社会发展到一定阶段的必然要求，其指导思想与价值理念必然受到政府治理思想演变的影响。从我国的公共行政思想演变来看，经过30多年改革精神的洗礼，我国政府越来越多地意识到政府缺位、错位、越位所带来的严重后果，逐步从新中国成立初期的以政治为中心的公共行政，向改革开放后的以经济为中心的公共行政，到当下的以和谐社会建设为中心的公共行政转变。学前教育公共服务体系在这样一种政治背景下孕育，其价值理念体系必然带有当下时代的鲜明特征。

　　1.价值导向：公平、普惠

　　本世纪初，我国政府提出了以科学发展观为指导，建设和谐社会的施政主张。和谐社会的核心内涵是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中，公平正义是指社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理。社会公平和正义得到切实维护和实现。而当下，在学前教育公共服务方面，我国正面临着“入园难”“入园贵”两大难题，社会公众对学前教育的普遍需求与公共服务的供给能力与供给质量之间存在着突出矛盾。[2]

　　在这样一种供给不足的背景下，我国的学前教育公共服务体系构建迫切需要基于底线满足的前提之下，提供“广覆盖、保基本、有质量、合标准”的多样化学前教育服务，以满足公民接受学前教育的基本需要。要想建立公平的学前教育公共服务体系，政府必须先打破现实中存在的区域之间、城乡之间、阶层之间、园所之间的巨大不公平，保障每个儿童的受教育权。而同样，要想建立具有普惠属性的学前教育公共服务体系，政府必须联合多种力量，致力于四个相互关联状态的达成，即如教育部基础教育二司李天顺所说，实现大多数幼儿园是普惠性幼儿园，大多数适龄儿童都能进普惠性幼儿园，普惠性幼儿园大多数成本由公共财政承担，大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。

　　只有当“公平”“公益”“普惠”成为我国学前教育公共服务体系构建的基本价值导向时，各级政府才能下决心从推动教育公平、建设和谐社会的高度来制订各种扶持性政策，弱化政府追求政绩工程、维护自身利益的冲动，切实在学前教育公共服务体系构建过程中阻断利益链条，实现利益均衡，从而避免学前教育现实层面的“去公益性”。[3]

　　2.理念前提：服务而不是治理

　　从字面来看，“学前教育公共服务体系”凸显的是“公共服务”；从内涵来看，“学前教育公共服务体系”追求的是教育的公共性、[4]公益性。这意味着，在教育发展方面，政府的执政理念必须从治理取向转向服务取向。显然，这种转变不会瞬间发生，而是需要经过一定的过程的。因为，治理取向是一种政府本位的管理方式，强调的是政府的善治、能治，追求的是公共行政的效率、效益，而服务取向则是一种公民本位的管理方式，强调的是公共利益的最大化、公民权利的实现和公共服务精神的传承。

　　在学前教育公共服务体系构建上，治理取向的政府关心的是如何才能建立起一种高效有序的管理网络与行政体系，遵循的是一种经济思维与市场竞争逻辑。在这种取向下，教育行政基本上是以政府为中心的单向度管理，[5]其他社会组织，如企事业单位、社会力量、公民个人等以博弈的方式参与学前教育公共服务体系的构建。在这里，政府既是政策的执行者，也是利益的协调方。而服务取向的政府在建立学前教育公共服务体系时，一方面会考虑公民的多样化需求，另一方面会联合各方力量来共同提供多样化的学前教育公共服务。在这种关系状态下，政府更多充当的是公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂等角色。[6]

　　在服务理念的指导下，政府的职能需要转变。一方面，政府需要加强对公民多样化学前教育需求的调查与把握，制定学前教育发展的规划与政策，加大对学前教育的投入力度，并努力通过中央财政的转移支付使区域之间、城乡之间的学前教育公共服务尽可能均等化。另一方面，政府需要作出三方面调整：一是在学前教育公共服务供给上，政府可以从公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者，加大对普惠性民办幼儿园的投入力度，从而支持其提供公益、普惠的学前教育服务；二是在对民办幼儿园的管理上，政府可以从高强度的管制转变为有策略的引导与激励；三是政府要不断退出直接举办公办幼儿园的政治性与经济性双重角色，将政府的职能界定为提供非营利性学前教育公共服务，而不限定幼儿园的性质是公办还是民办的。唯有如此，政府的服务功能、公益目标才能实现。

　　3.政策追求：覆盖城乡，布局合理

　　我国正在建构的学前教育公共服务体系必将具有基本性、基础性、动态性三个基本属性。这意味着我国现阶段提供的学前教育公共服务应当是“基本性学前教育公共服务”。所谓基本性学前教育公共服务，指的是在一定社会时期内，非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准，它满足的是儿童底线的受教育需求。

　　在当下的学前教育领域，公共服务面临诸多难题，供给不足、总量不足、水平不高、享受不均等问题尤为突出。其中，享受不均又是难中之难。从全国来看，享受不均主要表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡等方面，区域之间、城乡之间存在巨大差异。在《若干意见》中，学前教育公共服务体系的建构目标为“覆盖城乡、布局合理”，其重点就是要化解区域之间、城乡之间由于政策偏斜而导致的历史遗留问题。需要注意的是，各级政府在建立“覆盖城乡、布局合理”的学前教育公共服务体系时，要明确把中西部地区、农村地区的学前教育公共服务体系构建放在更加突出的位置，采取一些高强度的补偿性政策来改变历史的不公正。[7]

　　二、组织制度体系

　　如果说价值理念体系是建构学前教育公共服务体系的指南针，那么组织制度体系则为支持学前教育公共服务政策目标的实现提供了制度保障。在建构学前教育公共服务体系的过程中，如果缺少强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向，那么，学前教育公共服务的一系列政策目标是很难从文件转变为现实的。基于此，在建构学前教育公共服务体系过程中，各级政府必须勇于进行组织制度创新，以新公共服务思想为指导，建立安定有序、充满活力的组织制度体系。

　　1.公共服务组织体系

　　从现实来看，学前教育的组织基础并不坚实，工作机制不够灵活，组织类型存在各种局限，组织形式也不够多元开放。如当下学前教育公共服务的开展主要依托两类组织，一是政府行政组织，即各级教育部门，二是基于计划经济思维下的各种类型的幼儿园。因此，基于新公共服务理论的学前教育公共服务组织体系必须在如下三个方面作调整。

　　一是摆脱计划经济思维的约束，摒弃办园体制对幼儿园分类的影响。可以借鉴西方一些国家幼儿园的组织分类方式，根据幼儿园的现实运行状况和发展意愿，将其划分为普惠性幼儿园与非普惠性幼儿园，或营利性幼儿园与非营利性幼儿园。与此相配套，政府要加强对普惠性幼儿园、非营利性幼儿园的投入力度，履行政府提供基本性学前教育公共服务的职责，推动财政投入公平和公共服务均等化。以往政府根据办园体制的区分，只投入公办幼儿园，不投入或少投入部门办、集体办、民办幼儿园的政策有失公平，必须加以调整。

　　二是建立体系完备、层级丰富、形式多元的有质量的学前教育机构，保障每个阶层的公民都能找到满足自己需要的幼儿园。

　　三是建立全覆盖的教育行政组织，设立专门的学前教育组织机构，改变我国很多地区缺少专门幼教行政、教研人员的状态，使学前教育的行政组织体系得以完善。在此基础上，可进一步增强纵向、横向教育行政部门之间的协调、分工，完善工作机制。

　　例如，上海建立了多元化的幼儿园组织体系，既有一级一类幼儿园、一级二类幼儿园，也有特别设立的、为外来务工人员子女服务的民办三级幼儿园和看护点。与此相对应，政府的投入方式、责任履行在每一级幼儿园中都有不同表现。而这一政府主导责任的达成又是以上海的学前教育行政组织架构为前提的，即上海不仅有市、区、街道(乡镇)一级的完善的教育行政组织，而且还建立了专门扶持民办三级幼儿园和看护点的教研组织、培训机构、视导人员和审计网络。最关键的是。在看护点的质量保障上，上海还充分发挥了乡镇基层政权的教育管理职能。

　　2.公共服务管理体系

　　在当下的学前教育管理中，与公共管理中的诸多缺陷一样，学前教育的行政管理也存在着纵向集权、事权与财权不对称、行政化和官本位的弊端。[8]在新公共服务理论看来，服务是现代政府的天职，管理就是服务，为市场主体服务，为社会服务，为公民服务。在建构学前教育公共服务体系的过程中，一方面要从宏观上实现管制行政向服务行政的转变，营造服务型政府的改革氛围；另一方面要在学前教育公共服务管理体系的建构上强化服务意识，进行四个方面的调整。

　　一是建立公民本位的人本行政体系。教育行政机构人员要摒弃高高在上的控制意识，深入市场、企业、社会公众之中，广泛了解公众对学前教育的需求，与公众共享资源，真正贴近公众的需要，提供相应的服务。这样一种管理关系实际上践行的是新公共服务理论所倡导的公民与国家的关系，而不是新公共管理主义所主张的顾客与企业的关系，更不是我国传统公共行政中所表现出来的纯粹的管理者与被管理者的关系。在强调“管理就是服务”的新公共服务理论看来，政府不应主管一切，而应成为一个引导者、服务者、参与者，履行自己的宏观调控、市场监管和公共服务职能。

　　二是建立多元参与的民主行政体系。我国现有的学前教育管理格局基本上是一元中心下的政府治理，缺少多中心联合视野下的，政府、企业、第三部门、社会公众多元参与的共同管理。在基本的学前教育公共服务体系构建过程中，政府担当的是底线公平的保障者角色，但这并不妨碍企业、第三部门、社会公众提供具有选择性的学前教育服务。进一步说，当社会经济发展到一定阶段，“非基本性学前教育公共服务”成为社会公众的核心需求时，企业、第三部门、社会公众还会担当更加重要的角色。公共服务体系构建的目标是为了实现公共利益，而不是政府的部门利益。虽然作为非营利的公共行政机构，政府的重要职能是推动公共利益的实现，但这并不妨碍政府在实现公共利益的过程中联合其他力量共同行动。

　　三是建立协同合作的责任行政体系。学前教育公共服务体系的建构不仅需要教育行政部门的恪尽职守，而且需要教育行政部门与政府其他部门，如公安、消防、卫生、人事等部门的通力合作，为此，可建立联席会议制度。同时，还需要协同政府、企业、第三部门、社会公众的利益，共同服务于学前教育公共服务体系的构建。

　　四是建立事权与财权对应的法治行政体系。在我国现有的学前教育公共服务供给中，五级政府承担着不同的责任，处于基层的县乡政府承担了太多的公共责任，但却较少拥有财政支配权。因此，在当下公共服务体系建构过程中，迫切需要建立起公共服务均等化视野下的财权结构，一方面使财权适度降低，另一方面使事权适度上升，从法治的角度保障学前教育公共服务体系构建所需要的财力支持。

　　3.公共服务制度体系

　　为了保障学前教育公共服务体系目标的实现，政府需要建立行之有效的学前教育制度体系。

　　决策制度主要规定的是谁决策、决策什么和如何决策的问题。从决策主体来看，在公共服务体系构建过程中，教育主管部门的决策者角色要不断被强化。从目前来看，我国各级教育部门在很大程度上只是教育政策和规划的执行部门，教育决策权分散在十几个部门，决策主体不清晰，决策机制不完善，教育决策难以适应教育公共服务需求的快速变化。从决策内容来看，凡是涉及学前教育公共服务体系建构的一系列政策、制度、规范的出台都需要经过民主决策。从决策方式来看，公共服务体系的建构需要经过民主、法治意义上的决策，而且需要有系统制度设施的支持。