作者简介：容中逵(1975-)，男，湖南人，杭州师范大学教育学院副教授，博士，主要从事课程与教学论、比较教育学、教育文化学研究，浙江 杭州 311121

　　内容提要：基础教育改革的政治逻辑是指支配基础教育改革运行的政治因素及其运行机理。基础教育改革形成的政治逻辑是：改革无不由政治官员提议形成，并具有主观性与功利性；改革方案无不由政治官员延请专家学者论证形成，并具有选择性与合谋性。基础教育改革实施的政治逻辑是：改革无不以试验形式渐进推行，并具有人缘性与地缘性；改革无不在总结反思中实施推广，并具有自我辩护性与潜在排他性。政治因素在基础教育改革中力度与限度的博弈逻辑是：总体而言，政治因素对于基础教育改革的基本趋向是力度大于限度、具有外在强制性与自我挺进性特征，限度制约力度、具有外在回避性与自我消解性特征；力度的主要依据在于政治因素本身的客观必然性、行政推进力量的明显强势和非行政干预力量相对分散；限度的大致条件可以分为三类具体情形。

　　关 键 词：基础教育改革 形成 实施 政治逻辑　

　　随着新一轮基础教育课程改革的纵深推进，时下关于基础教育改革的学术讨论越发广泛深入，事实上，关于基础教育改革的问题，只有当我们将其纳入到更为广大的系统和更为广泛的视野当中去加以考察时，我们的讨论才是全面的，见解才会是深刻的，否则，只见树木不见森林的结果在所难免。这一考察至少包括政治、经济、文化、教育四种支配基础教育改革的基本逻辑。基础教育改革的政治逻辑是指基础教育改革从问题引发、方案制定到实施推广、反思评价等一系列过程当中所呈现出的基本政治运作机理。限于篇幅，本文仅对基础教育改革实施的政治逻辑加以力所能及的分析(其他三种支配逻辑详见笔者其他专论)，相关观点当否还请诸位专家批评指正。

　　一、基础教育改革形成的政治逻辑

　　改革的形成是指改革从被关注到被提上政治议程，进而形成改革方案这一过程。此间包括改革问题的提出及其确证、改革方案的初拟及其落定等多个不同具体环节。此处，为了考察方便起见，我们均将其笼统称之为“形成”阶段(下文关于“形成”的表述均为此意)。在基础教育改革的形成阶段，政治因素的支配逻辑体现在哪里，又有哪些特征呢？笔者以为，明显特征大致有二：

　　(一)主观性与功利性：改革引发无不由政治官员提议形成

　　改革是公共政策主体基于各自权力责任、在分工协作基础上进行充分互动的集体行为。尽管我国奉行“从群众中来，到群众中去”的政治原则与决策程序，但在现实改革过程中，由于受到传统文化、法律完备程度及其他主客观条件的制约，改革不可避免地存在着一定程度的精英决策特征，即行政首脑牢牢掌握着改革的“关键话语权”，改革的引发及其政策制定无不由各级政治精英所左右，并具有较为明显的主观性与功利性特征。

　　为何政治精英成为主导我国各项改革方向与进程的首要力量？究其原因有四：一是社会结构因素。与西方社会高度利益分化、改革多由外部社会力量向政府施压所致不同，我国是一个高度组织化的社会，由于社会组织只是作为执政党与公众之间的沟通纽带而发挥作用，难以成为推动改革的“民间凝聚力”，因而公民个体的利益诉求总体上较为含蓄，个体意见往往要通过各类意见表达主体、以相对委婉的方式上报给各级当权者，改革最终都会通过政治系统内部政治精英的分析、研究和调查而将他们所认定的社会问题输入到改革进程中去，进而，“改革的方向通常都由政治角色的经验和活动所主导，而非由社会非政治领域中民众诉求所决定”。[1]二是领导体制因素。我国1982年的《宪法》明确规定行政首长负责制，而行政首长负责制又遵循决策权力归一原则，即各级政府的最终决策权掌握在最高行政首长手中并对决策独立承担责任，因而这一领导体制在法律上保障了行政长官在改革决策中的支配地位。尽管基础教育决策过程中也有预案、初案、决案等“三案”要求，但在关键环节或核心问题的裁断上最终还需“一把手”拍板。因此，我国的社会改革通常都会依托政治团体发起。三是决策机制因素。实行少数服从多数的民主集中制是我国的政治决策机制，当这一决策机制在实际操作与理论要求发生部分脱节时，改革决策极易体现集中而非民主，行政首脑的个人偏好也会极易得到盲从而反对，从而使少数服从多数的集中制原则发生偏差。因为：一方面，我国政府行政首脑的推选多强调行政经验的丰富程度，这一经验型领导选举模式虽然可以减少重大决策失误，但也会致使领导者会更多地依据自身过往的成功经验来把舵改革航向，以已有经验带来的主观能动性去排斥那些不符合其改革意向的非议；另一方面，尽管所有改革决策参与者在问题识别、性质判断等细节上存有不同处理意见，但受制于行政首脑在组织内部所掌握的各种权力与非权力影响，下属在估量顺逆领导偏好利弊得失之后往往不会轻易表达改革异议，继而部分致使改革方向的最后定夺可能不是真正民主自由争议的结果，而是决策参与者向行政首脑个人权力妥协的结果。四是历史遗留因素。很长一段时间内，我国实行的都是计划体制，在此体制下，政府是计划的制定者、推行者、领导者和发号施令者，在其看来，群众的意见表达是分散杂乱的，只有通过党和政府的正确领导才能统一认识、动员广大群众投入行动并确保特定经济社会和政治目的得以实现，在此历史惯习影响下，高度同质化的民众社会实际上被当成了思想统一的政治客体，由此也易致使政府走向全能而超越社会之上。

　　(二)选择性与合谋性：改革方案无不由政治官员延请专家学者论证形成

　　由于改革并非单纯行政操作行为，而是一种更深层次的思想观念变更，囿于行政属性及政府决策者所需解决问题、承担职责、行使职权与其拥有知识、信息、能力之间客观存在的差距，所以，政治官员在发起改革之初常会寻找其他依靠力量来增强自己的改革势能，源于社会地位及社会功用的特殊性，专家学者便自然成为政治官员的咨询辅助依赖源。

　　尽管政治官员试图通过鼓励不同言论以广泛获取不同专家学者群体的各种意见，但经过延请过程，一个可能的结果便是政治官员将与支持改革的专家学者形成合谋。事实上我国专家学者对于改革的影响是有限的，其更多扮演的是行政决策附和者的角色，尤其是那些赞同改革的专家学者更易成为“政治的婢女”：[2]政治官员将学术研究作为改革的学理支撑，专家学者的研究成果常为已有改革方案提供注释和佐证，从而使学理支持可能异化为成果鉴定。何以专家学者处于如此被动从属的地位呢？一方面，政治官员将对研究成果进行选择。专家学者对政府改革的影响取决于其与政府决策层的接近程度，由于接近程度不仅与专家学者本身的学术成就相关，还与专家学者和政治官员之间个人关系的亲疏程度相关，所以一种可能的情况是，亲密的私人关系较之高质量研究成果更能引发政府决策者的重视，也更能渗入决策者的主张。另一方面，政治官员对研究成果进行控制。政治官员与专家学者分属不同社会群体，由于生活构造、思想观念、价值取向、话语方式以及各自所处地位功能不同，致使二者在实际关系运行过程中，政治官员更具支配性，一如有学者所言，“在实际过程中，理论主体只是出售者，而决策者是收购者，基于市场的原则，决策者总是处于支配地位”。[3]政治官员不仅通过控制选题、拨款等方式对专家学者的研究成果进行评价并重新加以解释，还会按照自己既有的价值倾向来对专家学者的学理支撑作出取舍，从而使那些被采纳的研究结论常常带上迎合政治官员需要的烙印，而专家学者所发挥的具有真正意义的作用也就大打折扣，难怪有学者指出，“经过30年的中国教育改革，专家学者的作用与地位较以往而言是有了新的提升，但就实际作用而言，仍发挥得相当有限”，[4]言辞尽管犀利了一点，但却一语中的。

　　二、基础教育改革实施的政治逻辑

　　(一)人缘性与地缘性：改革无不以试验形式渐进推行

　　随着我国改革开放的深入推进，“摸着石头过河”成为家喻户晓的经典话语，这种以点带面的改革推进方式成为我国改革模式的一种哲学基础。在这种哲学基础指导下的中国教育改革随着历史的演进逐渐具有如下三个特征。

　　1.试验性。教育改革通常采取试验的方式，除了政治的保守属性外，还因为试验确实可以带来如下三种客观效应：一是可以减少改革风险。二是可以降低改革成本。试验区通过对改革的全面演习可以从各个方面减少不必要的损失。从风险成本估量看，试验可以及时检验改革举措的可行性与有效性，从政策试点中获得重要的经验和教训，从而修改和完善改革举措，大幅度降低改革失败的风险成本；从执行成本估量看，通过试点获取的成功与效益能使人们逐渐转变传统观念而接受改革政策，从而有利于提高政策执行效率，降低政策执行成本；从转嫁成本估量看，政府必须在改革试验阶段就得以成果通报方式将决策风险传达给群众以使政治责任分散，从而在看似与公民社会分享权力并共同承担治理责任的同时增加转嫁成本，一如有学者所言，“我国分散决策成本有别于转嫁成本的关键在于它不是事后的责任分散，而是在整个决策过程中权利与责任平衡的分散”。[5]三是可以扩大改革认同力。改革要想成功，一个基本条件是获取各方的广泛认同与支持，而成功的改革试点可以产生激励和辐射作用，所以，在基础教育改革的不同时期，改革者都会通过树立典型并利用这些典型经验的激励与辐射作用去推进基础教育改革。

　　2.人缘性。人缘性是指改革通常会选择那些与政治官员人际关系较好、观点意见较为一致的人来进行试验的情形。这种人际关系的亲疏极易导致明文规定背后真实存在却又不可小觑的游戏“潜规则”，这些潜规则对于改革的影响是双重的：一方面，利益需求没有得到满足的利益集团会把自己的影响力转向政策执行，通过不良人际关系去干扰政策执行，继而导致改革推行出现异化现象；另一方面，良性的人际关系可以帮助改革策划者更加容易获取改革实践者的支持，防止地方教育行政部门出于自身利益考虑而随意裁剪中央政府的政策文本，继而促使地方利用自身的各项资源去顺利推进改革。

　　3.地域性。地域性是指改革通常会选择那些群众基础较好、易于接受改革新思想与新举措的地点来进行试验的情形。

　　(二)自我辩护性与潜在排他性：改革无不在总结反思中实施推广

　　无论源自政治逻辑的内在驱动，还是出于政策本身技术层面的外在要求，改革总是在不断总结反思中予以实施推广的，但改革最终能否调适却是内源自发而非外在推动的，所以，在面对来自局外人的批评与指责时，改革者总会以维护自我的方式表现出强烈的自我辩护性与潜在排他性特征。