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优质高中招生名额分配制度:合理性与面临的挑战
2014年11月20日 10:14 来源:《教育学术月刊》2014年7期 作者:李静美 字号

内容摘要:优质高中招生名额分配制度是促进义务教育均衡发展的保障机制之一,其实质在于分校择优录取,不同于以往的统一择优录取办法,它更注教育公平,具有一定合理性,表现为:能完整表达准公共物品的属性,体现普通高中作为准公共物品的公共性;能更好地关注弱势群体的受教育机会,深刻反映教育公平的内涵。但优质高中招生名额分配制度也存在一些现实问题,面临着一些挑战,如优质初中与薄弱初中学生“同分不同命”、指标生是否会影响优质高中升学率等。

关键词:优质高中;招生名额分配;统一择优录取;分校择优录取;合理性

作者简介:

  作者简介:李静美,女,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育所2012级教育经济与管理硕士研究生,研究方向为农村教育政策、教育管理(吉林 长春 130024)。

  内容提要:优质高中招生名额分配制度是促进义务教育均衡发展的保障机制之一,其实质在于分校择优录取,不同于以往的统一择优录取办法,它更注教育公平,具有一定合理性,表现为:能完整表达准公共物品的属性,体现普通高中作为准公共物品的公共性;能更好地关注弱势群体的受教育机会,深刻反映教育公平的内涵。但优质高中招生名额分配制度也存在一些现实问题,面临着一些挑战,如优质初中与薄弱初中学生“同分不同命”、指标生是否会影响优质高中升学率等。

  关 键 词:优质高中 招生名额分配 统一择优录取 分校择优录取 合理性

  2014年1月,教育部发布的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》提出,“将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法”(以下简称“优质高中招生名额分配”制度,在各地实践中也多称之为“指标到校”政策)。而从20世纪80年代末开始到90年代末,山东招远、辽宁抚顺、河北衡水、安徽铜陵等地就开始不断探索和实行该办法。该政策第一次出现在国家文件中则是2002年教育部发布的《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》(教基[2002]26号)。优质高中招生名额分配制度的提出,旨在通过改革优质高中招生录取制度,来缓解义务教育段择校问题,促进义务教育均衡发展,实现教育公平。指标到校招生办法与以往招生办法不同。以往县(市、区)高中只按一个分数线在全县(市、区)统一录取,讲求区域内分数面前人人平等,优质初中成为优质高中的主要生源地。这两种不同的招生录取办法,本质区别是什么,基于怎样的背景发生了演变,这种演变有着什么样的合理性,同时又面临哪些挑战?笔者试图对以上问题进行探讨。

  一、两种优质高中招生录取办法的实质与背景分析

  优质高中招生名额分配制度是高中招生录取办法改革的产物,它关涉优质高中入学机会的分配问题。每一种招生录取办法的产生都有其特定背景,且在其特定背景下具有一定的合理性,对产生背景的分析,有助于理解他们的实质及其演变。

  (一)优质高中统一择优录取办法的实质、背景分析

  1.统一择优录取办法形成的背景分析

  统一择优录取办法是指县(市、区)高中只按一个分数线在全县(市、区)统一录取,区域内学生全员竞争,讲求分数面前人人平等的招生办法。十一届三中全会后,我国进入改革开放的新时期。随着经济和社会改革的深入开展,教育领域也随之发生了重大变革。1985年5月,《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出,“教育体制改革的根本目的是提高民族素质,多出人才、出好人才”。因此,对教育效率的重视,即希望教育能够在较短的时间内培养大量的各级各类建设人才,成为这一时期教育政策的重要取向。[1]这一政策取向表现之一是强调重点学校优先发展。“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试,把最优秀的人集中在重点中学和大学。”[2]优先发展重点校,是我国当时教育资源匮乏而各行业人才需求又较大的现实选择,其实质在于将有限的教育资源集中投放在少数学校,以求更好地为上一级学校输送高质量的生源。这一政策的价值着眼点在高等院校,而落脚点却是少数重点高中与精英学生。[3]随着经济体制改革的逐步推进,我国开始进入一个以平等权利为基础的市场经济阶段。在此背景下,重视个人间平等的教育权利——分数面前人人平等,也成为改革开放以来教育政策和教育实践领域的价值取向之一。[4]“分数”成为“最优秀的人”的标志,“升学考试科目分数简单相加”成为普通高中唯一录取标准,优质高中统一择优录取的招生办法得以形成,特定的社会环境和相应的政策保证,使其获得了一定的合法性。

  2.统一择优录取办法的实质:更注重教育效率

  统一择优录取招生办法是一种基于市场机制的资源配置方式,优质高中作为一种稀缺资源,区域内学生主要通过分数竞争,来争取入学机会,同时优质高中也达到了筛选优秀学生目的。它讲求效率优先,而对优质教育资源的公平分配关注较少。无可厚非,这是一种有利于“多出人才、出好人才”的资源分配方式,符合当时我国对人才需要急迫而师资、经费、设备有限的现实,也是关注教育效率价值取向下较为公平的招生录取方式。但在重点学校政策的影响下,义务教育发展的区域、城乡、校际差距日渐扩大,而统一择优录取的招生办法,是对招生范围内所有学生进行择优录取,忽视了校与校教育质量的差距,这势必造成薄弱学校学生获得优质高中入学机会低,而优质初中渐趋成为优质高中的主要生源地。随之而来的是,义务教育段“择校热”日渐升温,初中校与校之间的竞争白热化,薄弱校面临生存危机,这些都挑战着教育的均衡发展和公平实现,基于市场机制的优质高中教育资源分配方式亟待改革。

  (二)优质高中招生名额分配制度的提出与实质

  1.优质高中招生名额分配制度的提出

  自20世纪90年代中后期以来,鉴于教育发展失衡状况,公平成为教育改革理念的主题词,我国教育政策选择了“缩小差距,均衡发展”的价值取向。[5]山东招远、辽宁抚顺、河北衡水、安徽铜陵等地开始不断探索新的高中招生办法,以促进义务教育均衡发展。“指标到校”成为他们改革高中招生录取办法的产物。进入新世纪以来,国家开始在多个文件中倡导实行优质高中招生名额分配制度(在实践中多称之为“指标到校”政策)。

  2002年,教育部发布《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》,指出,“积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度”,这是第一次以国家文件的形式提出要实行“名额分配”的高中招生办法,推进初中考试和高中招生制度改革。[6]2004年,在《教育部办公厅关于印发〈国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见〉的通知》中指出,“各地应依据本地区实际情况,在确保公正、公平的前提下,积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法,以促进义务教育阶段的学校均衡发展。”2008年,教育部发布《教育部关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》,其中谈到,“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中,同时积极推进多种形式的招生录取办法”。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在推进义务教育均衡发展、完善中等学校考试招生制度、组织开展改革试点等三大方面均提到“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。随后,国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,提出了“创新体制机制,实施县域内义务教育学校教师校际交流制度,实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法,多种途径推进义务教育均衡发展”的试点项目,并明确了北京、天津等二十多个试点省份、市县。2012年,国务院办公厅发布《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,指出“提高优质高中招生名额分配到区域内各初中的比例”。同年,教育部、国家发展改革委、审计署发布《教育部国家发展改革委审计署关于印发〈治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施〉的通知》,“要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中,现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例。”2014年,教育部发布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(教基一[2014]1号),在大力推进均衡发展方面谈到,“将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法。”这也是做好小学升入初中免试就近入学工作的基础。

  从政策文件演进来看,一方面,国家倡导招生名额分配比例不断扩大——由“探索”、“试行”到“不低于30%”,再到“不低于50%”;另一方面,国家越来越强调从义务教育均衡发展的视角来分析该制度。它最初偏于从通过多样化的高中招生录取办法推进素质教育的视角被提出,逐渐地,尤其是从2010年之后,国家更关注优质高中招生名额分配制度对义务教育均衡发展的潜在作用,将其作为缓解择校热、促进义务教育均衡发展的保障机制之一,这可能也是国家倡导其比例渐趋扩大的原因之一。

  2.优质高中招生名额分配制度的实质:更注教育公平

  不同于统一择优录取的招生办法,优质高中招生名额分配制度,是一种分校择优录取办法,它将优质高中部分或全部招生名额按照一定原则分配到区域内各初中。这有助于减少义务教育段择校,缓解薄弱校生源流失、师资流失、升学率低等发展困境,提高其办学积极性,打破优质初中持续“独占”优质高中教育资源的局面,促进义务教育均衡发展。同时,在每个学校分别择优录取,改善着因竞争起点不同而造成薄弱群体难以公平获得优质高中教育机会的现象,这符合不同学习背景下学生“机会均等”的公平原则,是教育公平的内涵所在。优质高中招生名额分配制度的产生是基于社会发展和教育现实做出的政策决策,弥补着统一择优录取办法的不足,具有较强的合理性,但同时也面临着一些合法性挑战。

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