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城镇化进程中农村小规模学校发展
2014年08月15日 10:21 来源:《全球教育展望》2014年2期 作者:雷万鹏 字号

内容摘要:农村小规模学校不仅为社会弱势群体提供了就近入学的机会,同时,农村小规模学校也是信息的集散地,为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。从城乡一体化发展视野看,农村小规模学校不仅要保留和恢复,更要高质量地发展。本文从政策制定、政策实施、政策环境、政策价值等视角对农村小规模学校政策进行了系统反思,提出了提升农村小规模学校政策效力,促进农村小规模学校发展的思路和对策。

关键词:城镇化;农村小规模学校;政策环境;政策效力

作者简介:

  作者简介:雷万鹏,华中师范大学基础教育研究中心教授 (武汉 430079)

  内容提要:农村小规模学校不仅为社会弱势群体提供了就近入学的机会,同时,农村小规模学校也是信息的集散地,为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。从城乡一体化发展视野看,农村小规模学校不仅要保留和恢复,更要高质量地发展。本文从政策制定、政策实施、政策环境、政策价值等视角对农村小规模学校政策进行了系统反思,提出了提升农村小规模学校政策效力,促进农村小规模学校发展的思路和对策。

  关 键 词:城镇化 农村小规模学校 政策环境 政策效力

  改革开放以来,我国城镇化快速推进。在城镇化进程中,一些地方错误地将城镇化理解为“圈地”、“盖楼”和“造城”,土地城镇化的蔓延和扩张导致生态环境被破坏,农民利益被严重剥夺,社会矛盾不断激化。为遏制粗放型城镇化冲动,党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。”

  城镇化不是钢筋水泥、摩天大楼的城镇化,而是人的城镇化。是人与自然和谐相处,是乡村与城镇一体化发展,是“望得见山,看得见水,记得住乡愁”的城镇化。教育是社会的子系统,数量型、粗放型城镇化对我国农村教育发展带来巨大影响。在集中化办学、规模化办学、城市化办学的价值观引导下,各地大力实施“撤点并校”政策,大量农村学校被撤并,农村教学点、村小等小规模学校成为撤并的重灾区。1995年至2010年,农村教学点由19.4万所减少至6.5万所,减幅高达66.5%。“撤点并校”导致学生上学距离过远,交通隐患增加,家庭经济负担加重。为遏制盲目“撤点并校”行为,2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》指出:“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。已经撤并的学校或教学点,确有必要的应予以恢复。对保留和恢复的村小学和教学点,要采取多种措施改善办学条件,着力提高教学质量。”

  农村小规模学校从“被消亡”、“被保留”、“被恢复”到“被发展”的曲折命运,反映出学校布局调整政策实施中多元利益主体的博弈,以及效率、公平、质量等多元价值的冲突和角力,也反映出新型城镇化推进中教育发展方式的根本转型。当中国特色城镇化向纵深推进,当城镇化和新农村建设协调发展成为国家重要的战略选择,当构建“美丽乡村”成为新时期生态文明建设的重要举措时,发展农村小规模学校的重要功能和价值日益彰显。农村小规模学校不仅为社会弱势群体提供了就近入学的机会。同时,农村小规模学校也是社区信息的集散地,为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。[1]保留并发展农村小规模学校是振兴农村教育的重要举措,是新时期农村教育“底部攻坚”计划的核心环节,也是美丽乡村学校建设的重要组成部分。从战略视野看,农村小规模学校政策不能是短视的、临时的、单一的和应急式的,应当是系统的制度设计。

  镶嵌于乡土社会的农村小规模学校,受到各种经济、社会、文化因素的影响。如果对农村小规模学校生存状态及其所处生态环境缺乏深刻理解,任何完美的制度都有可能“水土不服”。以此观之,当前农村小规模学校的政策还不完善,政策体系还不完整,缺乏从政策工具、政策过程和政策生态的系统考量,基于长期的田野调查,笔者认为当前农村小规模学校政策还需要在价值定位、政策制定和实施等方面提高效力。

  一、重点吸纳本土教师

  管理学中的瓶颈理论(或短板理论)认为,一个系统中必定有一个约束制约系统达成更高的目标,该约束(瓶颈)决定了系统的有效产出。从现实情况看,农村小规模学校在校舍维修改造、教学设施和信息化设备配置以及公用经费投入等方面亟需加强,需要“人、财、物”等一系列要素的整体投入。2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》要求:“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费,并切实落实”。2013年12月17日《教育部关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》(以下简称《通知》)指出:“要逐步提高校舍维修改造长效机制资金用于校舍日常维修的比例,并优先满足村小学和教学点需求。薄弱学校改造计划等相关义务教育项目资金,要优先用于解决村小学和教学点的办学困难。要同步推进村小学和教学点信息化建设,为村小学和教学点配置数字化优质课程教学资源和补充有关基本设备设施。”以上政策对学校物力和财力资源保障提出了具体要求,但如何吸引并留住优秀教师到农村小规模学校任教?目前还缺乏有效的应对措施。

  近年来国家大力加强农村教师队伍建设,取得了一定成效。但无论是“特岗教师计划”、“免费师范生政策”还是“城乡教师流动”等,其政策实施效果都有待进一步提升。田野调查中,我们发现有两个现象值得关注:其一,“近水楼台先得月”。在农村教师普遍短缺的背景下,外来的优质师资总是优先被县城、乡镇中心学校“抢”走,能够到农村教学点工作的教师是少之又少,由此导致农村教学点代课教师居多,年老教师居多,学历不达标教师居多。[2]这表明中西部地区农村普遍面临优秀师资短缺问题,同时也反映出农村小规模学校在资源配置中的弱势地位。其二,外来教师流动意愿强烈,难以在农村小规模学校扎根。我们在田野调查中发现,因教学点生存环境比较恶劣,很多外地教师只是临时安顿,并没有长期扎根的意愿,而大凡能够在农村教学点等小规模学校安心教书,且受到当地村民普遍赞誉的教师绝大多数是本乡本土教师。所以,农村小规模学校教师并不是学历和文化程度越高越好,教师对农村教育情感和职业认同更加重要,这一点显然是现有教师补充政策所忽略的。国家和地方对农村小规模学校的资源投入不能只关注硬件设施和公用经费,更应当在吸引优秀教师,尤其是本土教师安心从教方面做文章。

  二、关注学校发展的全过程

  教育发展和学校发展是一个持续的过程,各级政府对农村小规模学校的政策支持,不能局限于一个时间点。考虑到农村教育历史欠债太多,考虑到城乡学校差距仍然在拉大的严酷现实,政府对农村教学点、村小的政策支持应当是长期的和持续性的,不能迫于形势,应付了事。提升农村小规模学校教育质量,除了在教育投入上给予倾斜性政策外,还应该在教育的全过程——教育教学、课程资源开发、学校管理、教师专业发展等方面加大支持力度。当前一些地区采取“1+X”的模式,即中心学校与教学点结对,通过强弱捆绑促进小规模学校发展,探索出“教师联校走教”、“教育发展协作区”、“学区共同体”等本土化模式。由于教师是学校发展的最重要、最活跃的要素,政策支持的持续性应当以促进小规模学校教师专业不断成长,能力不断提升为重点。比如,在“国培计划”中应有针对性地对农村小规模学校教师开展培训,提高小班化教学和复式教学水平,提升教师利用信息技术开发本土化课程的能力,帮助教师了解农村留守儿童的身心发展特点,探索有效的留守儿童关爱策略。总之,对农村小规模学校的支持政策是持续性的,应当关注教育的起点、过程和结果,建立起政策的纵向关联性。

  三、赋予小规模学校独立身份

  农村小规模学校长期被漠视,被边缘化的处境导致它也无法获得应有的资源和权利。国家出台的农村小规模学校政策能否产生积极效果,一个关键点是投放于农村小规模学校发展的人力、物力、财力资源是否真正让小规模学校受益,是否因政策客体迷失而导致资源配置错位?从实际情况看,大多数教学点和村小缺乏独立的法人地位,从身份上它们依附于当地的中心小学,从教师选派、公用经费分配、教学设施供给等都受制于中心小学。由于农村小规模学校不是独立的核算单位,区县教育局首先将经费和师资划拨给中心小学,然后由中心小学根据实际情况向小规模学校分配,这种资源分配具有较大的弹性和随意性。同时,小规模学校对校内事务的管理权力也转移至中心小学,包括教师绩效考核与评定都由中心小学决定。身份不平等、权力不对等导致农村小规模学校经费被截留,优秀师资被抽离,教师培训机会被剥夺的现象相当普遍。在依附型、附属型的管理体制下,各级政府投入的教育资源最终是“春风不度玉门关”,小规模学校难以真正受益。2013年教育部《通知》指出:“中心学校不得以统筹的名义,截留、挤占、挪用、克扣村小学和教学点公用经费”。“中心学校要将村小学和教学点收支情况在会计账目上分校(点)单列反映。”这是一种改革的尝试,但是在农村小规模学校独立身份被遮蔽的制度安排下,在既得利益格局的博弈中,上述政策很难不折不扣地执行。唯有体制创新,将教学点等小规模学校视为与其它学校具有同等法人地位的学校,在人、财、物方面给予同等的政策和制度安排,农村小规模学校才有可能与其它学校一样共享“阳光雨露”。

  四、改革要落地生根

  政策实施离不开一定的生态环境,农村小规模学校生存环境的独特性与复杂性,提醒政策制定者必须考虑政策的“水土”问题。从教育系统内部看,由于农村教育发展滞后,尤其是中西部地区农村学校长期面临经费短缺、优秀师资匮乏的困境。在农村学校低水平发展的现实背景下,“扶贫”性质的增量改革必须要考虑利益相关者的心态、情绪和诉求。比如,2012年湖北省出台《关于创新农村中小学教师队伍建设机制意见》(简称《教师补充新机制》),规定新录用教师工资每人每年3万元,到农村教学点任教的教师每人每年3.5万元。这本是一个好的政策,对于吸引和激励优秀教师到农村小规模学校任教有积极作用。但是由于湖北省农村教师收入整体水平低(湖北省大多数农村教师年收入不到3万元),新教师与老教师收入反差较大,这引起了许多农村教师不满,年长的农村教师更是愤愤不平。可见,在农村教师整体收入水平较低的情况下,局部的优惠政策有可能出现“水土不服”,影响政策效力。

  从教育系统外部环境看,农村小规模学校与家长、村民、社区和乡土文化有千丝万缕的联系,任何旨在促进农村小规模学校发展的政策必须对乡土文化有深刻理解。“学校教育只是教育的一种特殊形态,作为广义的教育,它还是某个文化空间中的社会生活和地方性知识借以维持自身的工具,是儿童纳入到这种社会生活和地方性知识体系的过程。”。[3]农村学校既要传递代表国家权威和城市文化的“现代性知识”,又要担负起传承本土文化的使命。事实证明,自上而下的政策设计也许十分完美,但由于忽视了农村小规模学校生存环境的独特性和复杂性,这些“现代性知识”无法与“地方性知识”融合,好的政策最终无法“落地生根”,发挥应有的效力。当前农村教育几乎是城市教育的翻版,注重知识传授、注重考试和升学率成为农村学校(包括农村小规模学校)发展的主导模式。农村小规模学校要“开齐课”、“开足课”、“开好课”,但如何设计农村小规模学校课程?如何避免简单照搬城市学校课程模式?如何将乡土文化资源融入课程,展示农村小规模学校亲近自然、融入乡土的开放性特征?如何在“美丽乡村”建设中打造“美丽乡村学校”,促进乡村学校回归生活,与乡土文化融合?这涉及农村教育发展的价值定位和发展模式选择问题,政策制定者必须予以高度重视。

  五、建立学校布局动态调整机制

  城镇化是指第二、三产业在城镇聚集,农村人口不断向非农产业和城镇转移,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。新型城镇化发展,必将导致更多的人离开乡村进入城镇,从长远看,农村小规模学校会逐步减少,这是一个不以人的意志为转移的事实。因此要建立起学校布局的动态调整机制,既要防止盲目地“撤点并校”,也要避免“为小而小”,陷入小规模学校的权力话语中,以致因小失大。

  过去十年的“撤点并校”更多体现为政策主导下的布局调整行为,当前必须建立起政府、家庭与社会平等协商,民主决策的机制。在农村小规模学校的存废、恢复与发展过程中,应当尊重农民意愿,让家长和村民有更多的参与权和发言权。从中国特色城镇化发展与学校布局调整关系看,重视农村学校的发展价值,以倾斜性政策提高农村学校质量,增强农村教育的吸引力,建立起居住地与求学地相匹配,乡村、乡镇和城区学校各归其位、共同发展的格局是学校布局调整政策转型的必然选择。如果说过去的十年是一些地方政府在抛弃农村小规模学校,那么在下一个十年农村小规模学校会不会被家长抛弃?这是一个重大的现实问题。

  在当前社会经济背景下,农村小规模学校是丰富多样的学校发展形态中的一种模式。相对于寄宿制学校,大规模学校,农村小规模学校是一种必要的存在。它也许不是农村教育发展的主流模式,但它是适切于社会弱势群体需求的有生命力的学校形态,农村小规模学校的发展将伴随中国特色城镇化发展的全过程。在城乡差异、社会分层与家庭教育需求差异化背景下,我们可以期待的理想图景是:充分尊重家长的教育选择权,无论是就近入学还是远距离读书,社会都能提供优质的、有特色的学校供老百姓选择,让农村小规模学校的存在或消失成为一个自然选择的过程。当前是农村小规模学校恢复与发展的黄金时期,我们应当在政策价值、政策制定、政策实施及政策环境等方面予以深刻反思,提升政策的合力与效力,真正使农村小规模学校成为“农民家门口的好学校”。

  参考文献:

  [1]雷万鹏.家庭教育需求的差异化与学校布局调整政策转型[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012(6):147-152.

  [2]雷万鹏,张雪艳.农村小规模学校师资配置政策研究[J].教育研究与实验,2012(6):8-12.

  [3]王铭铭.教育空间的现代性与民间观念——闽台三村初等教育的历史轨迹[J].社会学研究,1999(6):103-116.

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