作者简介：陈华，江苏第二师范学院学前教育学院讲师，南京 210013

　　内容提要：教育政策滞后是教育行政效率和教育问题解决过程的重要表征，它不仅受主客观因素的影响，而且具有完整的过程意义，并且和教育政策环境存在动态联系。从过程属性看，教育政策滞后的形成因素包括表达与传播的势力偏差、价值认识的局限性和数据信息支持的缺失，同时受到社会、学校和制度等环境因素的影响。教育政策滞后现象的消解，需要在完善政府决策机制的同时建立起必要的社会消弭机制，促进民间力量参与教育决策和政策实施过程。

　　关 键 词：教育政策 滞后 社会消弭机制　

　　标题注释：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“教育综合改革的利益协调机制研究”(项目编号：14YJC880003)成果之一。

　　教育政策滞后是教育行政系统中存在的普遍现象，也是教育行政效率和教育问题解决过程的重要表征。如何正确认识和分析教育政策滞后现象，对于提高政府教育决策的质量和水平以及社会对于教育政策的理解和参与具有重要意义。特别是在政府决策科学化不断推进、社会参与程度不断提高的今天，深刻认识这一现象产生的原因，分析教育政策滞后的基本原理及其消解途径，对于解决教育改革与发展中出现的各种问题具有重要的理论与实践价值。

　　一、教育政策滞后的概念属性

　　教育政策滞后现象不仅受到各种主客观因素的影响，而且各种影响因素在教育政策制定与执行过程中相互作用，并同教育政策环境建立起动态的联系。

　　(一)教育政策的双重滞后现象

　　在社会生活或学校实践中涌现出来的许多教育问题，从最初的积聚，到引起教育决策层的重视，再到相关政策的出台和执行，都有一个过程。这就导致教育政策活动中普遍存在着滞后现象。滞后是一个时间意义上的相对概念，指一个现象或事物与另一密切相关的现象或事物相对而言的落后迟延所造成的一种不协调状态。教育政策滞后包含两层含义，一方面是指教育政策相对于教育实践问题而言存在滞延，政策落后于实践，此为教育政策的供给滞后；另一方面是指教育实践活动相对于教育政策而言存在滞延，实践落后于政策，此为教育政策的执行滞后。这两种滞后现象是交错存在的。

　　(二)教育政策滞后的主客观因素

　　在教育政策滞后现象的背后，既有不可避免的客观因素的影响，也有可以避免或化解的主观认识或利益关涉等人为因素的影响。对于两个方面的影响因素，学界现有两种解释，一种是客观时滞论，一种是主观滞后论。客观时滞论强调，教育政策供给对政策需求的滞后反应是不可避免的，这是由教育政策运行程序的客观特点所造成的；主观滞后论认为，教育政策过程并非一个完全客观的过程，其中必然涉及人的因素，教育政策的本质功能是重新界定和分配利益，在利益的重新界定与分配中必然引起各利益群体的冲突与博弈而导致教育政策的滞后。

　　(三)教育政策双重滞后的过程意义

　　从已有的研究框架来看，教育政策滞后研究主要集中在客观上的时滞论和主观上的利益博弈论，是一种相对静止的影响因素分析，而对造成教育政策滞后的原因缺少过程性的原理分析，尤其是对于通过何种方式、手段或建立何种机制来干预、消弭这种教育政策滞后，更是缺少深入系统的研究，也就降低了理论研究成果对教育实践的指导意义。在此，需要将教育政策滞后现象置于教育政策从制定到执行的完整过程之中，探讨和分析滞后成因，并尝试建立相应的社会消弭机制。

　　教育政策制定的基本路径是遵循“从社会诉求到政府决策这样一个基本过程(所谓问计于民和收集民意)”，教育政策执行的基本路径是遵循“从政府到社会的路径”，“是把政府有关的意图、目标和方案贯彻于基层社会的过程”。[1]可以说，教育政策是否制定得好，关键取决于政府是否及时、全面和真实地反映社会的要求；而教育政策是否实施得好，关键取决于社会能否理解、支持和顺应政府的意图和方案。因此，如果政府与社会两方的信息和意愿不能顺畅地沟通并达成一致，将会造成教育政策在程序上的阻滞，发生教育政策供给或执行的滞后状况。教育政策活动中意愿和信息的传达包括“上传”与“下达”两个部分。“上传”是指由教育实践中的问题产生的政策的需求如何被表达，从而使教育问题进入教育政策议程；“下达”是指教育政策制定出台之后如何被传播，从而使教育政策被政策执行主体知悉、理解、支持和遵循。在教育政策制定与执行的过程中，上传下达的成功涉及三个要件，一是良好的政策意愿表达与政策传播，二是价值认识的认同，三是数据信息的技术支持。这三个方面是一体的，任何一个要件的缺失都会导致教育政策的阻滞。

　　教育政策滞后现象不仅具有过程属性，而且这些过程属性又必然是发生在一定的环境状态中，并与各个环境要素之间发生密切的相互作用。教育政策滞后的过程属性和环境属性是一个问题的两个方面。

　　二、教育政策滞后的过程性归因分析

　　从教育政策滞后的过程属性看，造成教育政策滞后的主要因素包括表达与传播的势力偏差、价值认识的局限性和数据信息支持的缺失。

　　(一)表达与传播的势力偏差

　　许多教育现象在未被认为是教育问题之前，一直处于潜在、自发或被抑制状态。教育问题被察觉和体认之后，也并非所有这些教育问题都会成为教育政策问题，毕竟政府解决问题的资源是有限的。那么，哪些问题能够进入政策议程，哪些问题却被排斥在外呢？这引出一个非常关键但往往被人们视而不见的问题，即“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置(agenda-setting)则是权力更重要的另一面”。[2]

　　所以，讨论教育政策滞后现象的第一个问题应该是：谁影响了教育政策议程的设置？教育问题要进入政策议程，必须借助于一定的政策需求表达渠道。除了政策需求群体自身的表达形式，在我国，教育政策需求的表达渠道主要有政府官员的表达、大众媒介的表达和专家学者的表达。由于各自的角色定位不同，这三种表达渠道对教育问题的察觉和表达意愿存在各自的“偏好”，在这些偏好中普遍处于弱势地位的群体的教育问题则很少有机会被拿到台面上讨论，进而难以进入政策议程。

　　教育政策经过合法化程序制定完成而进入执行阶段时，也需要借助于一定的形式或渠道进行传播。如果政策的执行者和目标群体不能了解和理解政策，将会大大减弱教育政策的效用。我国教育政策的主要形式是政府文件和领导讲话，下级政府靠领会精神来实施政策，很难说政策执行者是否真的深刻理解了政策本身，再加上我国政府机构办事有“重投入和产出而轻过程”的传统，有法难依或政策落实难等低效现象就会经常出现。[3]

　　一般而言，农民群体在表达与传播中常常处于弱势地位。农民是现代社会中的“失语者”，地方政府官员和大众媒介通常对农民问题持缄默态度，农民的公共产品需求长期处于被忽视的状态。[4]与之相关，有关农村教育问题的政策普遍存在滞后现象，其中包括农村义务教育均衡发展问题、留守儿童教育问题、农民工子女入学问题、农村教师问题、异地高考问题、农村学生在就读高校的不利处境问题等。大量农村剩余劳动力涌入城市的现象发生在20世纪80年代初，但直到1996年，才有第一份政策《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》出台，且仅在全国六省、市各选一个区或市进行试点。[5]在这期间的十几年里，我国一直没有针对解决农民工子女教育问题的政策法规，这方面的教育政策处于缺失状态。而且就1996年及1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》的内容而言，这两份政策文件对流动儿童的入学是采取严格限制的措施，而非积极引导、主动承担的态度。2001年之后的相关政策态度逐渐开放，由流入地政府承担起流动儿童接受义务教育的责任。农民群体在接受教育政策的传播并提供反馈方面同样处境不利。这与农民上网的机会少、对教育问题关心不多、因文化程度有限对政策语言的理解能力较差等情况有关，也反映出教育政策传播机制存在欠缺。近几年来，我国政府在社会传播教育政策时表现出几个方面的改善趋势，但仍存在发布较多而解释较少、宣传较多而反馈较少、反映意见较多而施加实质性影响较少等弊端。

　　(二)价值认识的局限性

　　教育政策的制定和实施过程都是价值选择的过程。政策价值观念主要由政策理论、政策理想、意识形态和政策评价标准组成。[6]无论是决策人员、管理人员，还是政策目标群体，他们的价值认识都会影响教育政策制定或执行。

　　一个国家教育政策的制定主要涉及两个方面的价值选择。一方面是如何处理国家、社会和个人的利益分配，另一方面是如何在国民中分配教育资源与服务。这两方面的利益分配都面临“效率与公平”的价值选择。社会主要矛盾的变化要求教育政策的主导价值观念也应随之更新，但这种政策价值观念的更新并非一蹴而就。比如，建设重点学校的政策始于1953年，当时由于经济建设急需人才而教育资源匮乏，政府为了集中稀缺教育资源而制定此政策。改革开放后，随着经济的增长，大众对优质教育资源的需求越来越普遍，重点学校对优质教育资源的垄断逐渐造成越来越严重的教育不平等。1994年原国家教委出台有关政策，将“重点高中”改为“示范高中”，并附加了“对薄弱高中扶持改进的积极措施”等条件。虽然在修辞上有所改变，但其背后的价值观仍是效率优先于公平。直到2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》正式提出要加快普及高中阶段教育，到2020年使每个学生都有接受高中教育的实质的机会均等。

　　在教育政策的执行中，地方政府的价值认识起着至关重要的作用。尤其是对于国家颁布的具有战略意义的长期政策，比如素质教育、新课程改革等一系列政策，由于理解和接受这些新的教育观念、转变旧观念有各方面条件的限制，所以这些政策的执行一致地表现出巨大的滞后性。即使作为政策的受益人，教育政策目标群体也有可能存在价值认识滞后的现象。例如在留守儿童问题上，留守儿童的务工父母、身边的监护人以及留守地的农村中小学教师对于儿童权利保护的理念尚未充分认识和理解，很多养育和教育观念陈旧，这种状况对于相关政策的推进造成很大的阻力。[7]

　　(三)数据信息支持的缺失

　　教育政策的制定和完善必定要依据一定的事实、信息和数据，其来源通常包括调查材料、调查数据、专家意见及社会舆论。这些数据信息依据的获取是否及时、真实、准确，将会影响政策制定的进度和合理程度。公开、健全的数据系统是教育政策制定和实施最重要的技术支撑。然而，我国的教育数据统计系统很不健全。一方面是由于我国的教育数据统计在最初的功能定位上很不全面，难以满足政策的需求，并且数据的统计口径出入太大，非十分内行的人士很难搞清楚不同统计口径数据之间的关系；另一方面是因为各级教育行政部门缺乏规范的数据档案制度，缺乏定期公布教育数据的措施，很多重要数据没有被列入统计的要求。[8]比如，由于一些地方政府对本地留守儿童信息没有全面调研的数据，很多省市关于留守儿童教育与管理的政策措辞雷同，都过于笼统，缺乏因地制宜的本土特色和可操作的措施。另外，有些数据因为某些敏感原因而遭到谎报，不真实的数据也会将政策制定和实施引向歧途，造成符合实际的教育政策难以及时出台，出现政策供给滞后现象。