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中小学校长负责制30年:困境与对策
2018年03月16日 11:23 来源:《教育科学研究》 作者:王库 林天伦 字号
关键词:中小学校长;校长负责制;教育治理

内容摘要:在依法治教的教育治理新常态下,应从制度体系建设、内外部机制完善、校长胜任力提升等方面推进中小学校长负责制的有效实施,提升学校治理能力与学校治理体系现代化,推进现代学校发展。

关键词:中小学校长;校长负责制;教育治理

作者简介:

  作者简介:王库,广州商学院人事处助理研究员,华南师范大学公共管理学院博士生 511363;林天伦,华南师范大学公共管理学院,教授,博士生导师 510006

  内容提要:作为一种学校管理的制度选择,中小学校长负责制实施30年,从普通教育政策演变为代表国家意志的教育法律。但在实践中,还是存在“权责模糊”“有名无实”“校长责任制”的声音,存在着阻碍中小学校长负责制有效实施的“法制困境”“机制困境”“胜任困境”。在依法治教的教育治理新常态下,应从制度体系建设、内外部机制完善、校长胜任力提升等方面推进中小学校长负责制的有效实施,提升学校治理能力与学校治理体系现代化,推进现代学校发展。

  关 键 词:中小学校长 校长负责制 教育治理

  标题注释:本文为2016年度广州市哲学社会科学“十三五”规划课题“国家创新驱动发展战略背景下广州推进教育供给侧改革的路径与对策研究”(2016GZQN41)的部分成果。

  [中图分类号]G471.2 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2017)07-0044-05

  政府职能转变以及权力下放使学校拥有了更多的自主发展权。实现教育治理体系与治理能力现代化,建立现代学校制度,离不开校长主体功能的实现。中小学校长负责制作为一项重要的中小学领导体制,在教育体制改革中影响较为深远,但在具体实践中,中小学校长负责制的实施还存在一定的困境,有待依据政策实施目标深入推进。

  一、中小学校长负责制30年:法律地位的演变

  作为一种学校管理制度选择,中小学校长负责制从20世纪80年代中期开始成为国家教育政策,以法律法规、规划的形式推行,至今已30余年(见表1)。纵观其30余年的演进历程,作为国家教育管理制度的一种价值选择,中小学校长负责制从普通教育政策上升为教育法律。这种权威性的提升显现了中小学校长负责制对于完善中小学校教学、管理、领导体系的重要作用,体现着国家意志对其在教育管理体制改革中所凸显价值的高度期盼。

  二、中小学校长负责制的实施困境

  中小学校长负责制30余年的发展历程,尤其是从1995年校长负责制成为教育法律,到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确要求完善中小学校长负责制,充分体现了中小学校长负责制在教育改革中的重要引领作用。中小学校长负责制强化了校长的主体责任,突出了校长在中小学校发展中的核心引领作用,对完善中小学治理体系、理顺中小学校内外部关系,推进政府、社会、学校多元治理主体的协同育人,保障我国基础教育公平、均衡、优质、特色发展,支撑高素质复合型人才培养与供给有着不可替代的作用。

  然而,作为国家教育法律体系组成部分的重要教育管理制度,笔者在与校长们交流沟通的过程中,经常听到各种抱怨:“中小学校长负责制只是一种学校管理体制改革的口号、一种形式”,“校长负责制只是校长担负责任的制度,校长有名无实、有责无权”,等等。有学者认为,校长负责制的实行总的来说与政策所要求的既定目标还相差甚远。实践中存在中小学校长负责制政策实施中的政策弱化、变形、扭曲的政策失真现象。[1]

  中小学校长负责制在实践中并未充分实现政策的既定目标,未能充分调动校长办学的主动性、积极性,未能充分发挥校长在学校发展中的核心作用,存在一定的实施困境。

  (一)中小学校长负责制实施的“法制困境”

  2012年教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》,提出依法治校是学校适应加快建设社会主义法治国家要求,发挥法治在学校管理中的重要作用,提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要;是深化教育体制改革,推进政校分开、管办分离,构建政府、学校、社会之间新型关系,建设现代学校制度的内在要求;是适应教育发展新形势,提高管理水平与效益,维护学校、教师、学生各方合法权益,全面提高人才培养质量,实现教育现代化的重要保障。[2]依法治校是我国学校运行与管理的基本要求,但其前提是要有完备的法律体系可依。2016年教育部印发的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》要求“加强中小学党组织建设,发挥基层党组织在中小学治理中的核心作用,健全校长负责制”。中小学校长负责制在新时期仍未达到依法治校的标准与要求,需要进一步完善与健全。

  有学者认为,导致校长负责制政策失真的政策本身的缺陷主要有两个方面:一是缺少配套的法律法规;二是政策目标笼统,表述不具体。[3]华东师范大学周泽宇指出,校长负责制在实施过程中存在法律依据不明确和制度安排不完善问题,当前校长负责制不能在法律层面有效地保障校长获得充分权力去履行职责,校长权力的大小可能取决于校长个人的努力、魅力以及与上级领导的关系等法律参照系之外的因素。[4]

  虽然《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》对中小学校长负责制有一定规定,但缺乏完备的对中小学校长负责制的系统阐释,没有对中小学校长的权、责、利等进行明晰的法律规定。校长负责制缺乏法律依据,国家出台的相关法规中对校长负责制的概念、校长的法律地位及法定权力指向不清。[5]由于法律具体实施体系的缺乏,各地在实施中小学校长负责制的实践中各有理解、难以统一,中小学校长在法律体系下的权、责、利的模糊成为制约中小学校长负责制长期难以有效贯彻执行的“法制困境”。

  (二)中小学校长负责制实施的“机制困境”

  中小学校长负责制长期在教育行政部门的领导下实施,既缺乏校长的积极性与主动性,也未形成多元主体协同共治的教育治理局面。我们应以教育治理的新要求审视中小学校内外部治理机制,从中小学校外部治理体系来看,涉及政府、学校、社会教育主体共治的协同机制、监督机制、评价机制、服务机制和权益保护机制等机制。从中小学校内部治理体系来看,中小学校长负责制与基层党组织、中小学决策机制,校长、校长办公会、校务委员会、教职工代表大会、家长委员会等学校内部治理机构协调、监督、评价等机制构建不足。中小学校内外部协同育人共治治理机制保障的不足,成为制约中小学校长负责制有效实施的“机制困境”。

  有学者提出,校长负责制属于一长制或首长制,校长集权责于一身,如果不建立相应的制约机制,就会给校长实行家长制或独裁提供方便。[6]中小学校长负责制的有效实施是个系统工程,需要系统、科学的机制保障,才能充分保障中小学校长负责制的政策价值,推动学校科学、高效运行。

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姓名:王库 林天伦 工作单位:

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