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中国义务教育学校教师交流政策分析
2017年05月03日 16:08 来源:《中国教育科学》 作者:安雪慧 杨银付 字号

内容摘要:随着义务教育均衡发展的深入推进,教师交流政策已经成为教师资源配置中的一项重要政策,经历了从小规模的、短期的、自主的交流到大范围、长期的、制度化和常态化的交流。

关键词:教师交流;教师政策;义务教育;教师专业化;教师激励

作者简介:

  作者简介:安雪慧(1970- ),国家教育发展研究中心研究员,管理学博士,主要从事教师队伍建设、中小学学校管理与制度、教师激励机制、全民教育、继续教育等方面的研究;杨银付(1967- ),国家教育发展研究中心副主任,研究员,教育学博士。

  内容提要:随着义务教育均衡发展的深入推进,教师交流政策已经成为教师资源配置中的一项重要政策,经历了从小规模的、短期的、自主的交流到大范围、长期的、制度化和常态化的交流。在国家宏观政策引导下,各地积极探索关于教师交流的措施和办法,有些地方已经取得了比较好的经验,被其他一些地方学习和借鉴,有些地方仍然在探索之中。目前,全国共有25个省市(自治区)出台了省级层面的政策文件,政策目标均指向农村学校的师资短缺与质量及缓解城市地区的择校热问题。从各地政策制定及实施力度看,与各地的社会经济发展、教育结构及教育特点有着紧密相关。一些还处在研制过程中的地区,或者是交流政策意愿低,或者是情况更为复杂,存在种种困难,需要逐步推进。激励机制是各地教师交流政策文件中比较关键的一个要素,各地均把职称评定、评优选优、职务晋升、津贴补贴和教师培训等作为教师交流激励的关键要素。今后教师交流政策的有效实施还需要及时调整政策,从经济保障、法律保障和实践经验中不断提炼、总结经验,合理确定教师交流的规模,有效结合、引导强制性交流与主动性交流,提升交流教师待遇保障,完善教师管理聘任制管理。

  关 键 词:教师交流 教师政策 义务教育 教师专业化 教师激励

  标题注释:本文为首都教育发展协同创新中心一般性课题“义务教育校长教师流动政策研究”成果之一。

  一、各地义务教育学校教师交流政策的特点分析

  在国家宏观政策引导下,各地积极探索关于教师交流的措施和办法,有些地方已经取得了比较好的经验,被其他一些地方学习和借鉴。有些地方仍然在探索之中,还没有制定出适合当地义务教育均衡发展的教师交流政策。从各地教师交流政策的特点看,既有共性,又有差异。从政策制定及实施力度看,与各地的社会经济发展、教育结构及教育特点都有着非常紧密的相关。

  (一)各地制定教师交流政策的区域分布特征

  分区域看,东部地区11个省市中,只有上海没有制定省级层面的政策文件;中部地区8个省市中,只有黑龙江没有制定省级层面政策文件;西部地区12个省市(自治区)中,只有内蒙古、广西、云南、西藏没有制定省级层面的政策文件。从政策制定颁布及实践探索起始时间看,大多数东部地区在2014年国家三部门下发《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称《教师交流意见》)(教师〔2014〕4号)之前就制定了关于教师交流的政策,如江苏省和山东济南、广东深圳和广东珠海等。中西部地区多在国家宏观教师交流政策制定之后才开始研制,有些地方仍然处在研制进程之中。可以看出,东部或社会经济发达省市多为自发性研制,基于义务教育改革发展本身的需要,是一种由内而发的政策制定,或者说是一种内生性的政策形成过程。虽然东部有些省份是在国家政策文件之后才研制颁布交流文件,但这些省份中县、区却较早开始探索教师交流制度,比如嘉善县、南京市、歙县、新乡市等。中西部多为国家宏观政策引导下的研究制定,其研制和实施还具有自身的一些特殊性,有些实施条件需要进一步完善。从没有制定教师交流政策的地区看,除上海外,多为农村教育比重结构大的地区或民族区域地区。

  从整个各地制定的校长教师交流政策的具体内容看,一些地方政策文件只是提出了一些原则性要求,并没有对教师交流的条件和流动比例等提出明确的要求,比如宁夏等。而一些地方在探索过程中,结合本地实际和国内外经验提出了比较详细的流动政策,比如湖南、山西等。各地无论制定政策与否以及具体的政策内容都与各地义务教育发展水平和存在的关键问题息息相关,都符合各地教育发展规律。

  (二)各地制定教师交流政策的目标

  均衡发展是义务教育的战略性任务,是巩固提高九年义务教育水平、深入推进义务教育均衡发展的重要举措。2014年《教师交流意见》明确提出:校长教师交流轮岗是加强农村学校、薄弱学校校长教师补充配备,破解择校难题,促进教育公平,推进义务教育均衡发展的重要举措。从目前各地制定的教师交流政策目标看,第一个目标是解决农村学校的师资发展问题。大多数省(市)都把优秀教师、骨干教师进入农村学校作为重点工作,推进县域内义务教育学校教师交流,实现县域城乡学校教师资源均衡配置问题。第二个目标是缓解城市地区的择校热问题。一些发达城市择校问题的关键在于择师,只有师资均衡了、薄弱学校师资队伍质量提升了,择校问题才会缓解。比如深圳市提出,力争用3年到4年时间,率先实现义务教育阶段中小学校长教师资源均衡配置,整体提升该市中小学办学水平和教育质量,有效破解“择校”难题,努力实现教育公平。当然,深圳提出该目标也源于深圳没有农村学校。但从整体上看,省市层面的文件同时关注两个目标,省会城市和城区的政策文件则更关注第二个目标,县级文件多关注第一个目标。政策目标不同,在具体的实施策略层面也呈现不同的特点和侧重点。

  (三)各地教师交流政策的对象范围

  政策历程分析表明,基础教育管理体制的变革为县域内教师交流政策提供了很好的基础,扩展了教师交流对象的区域范围。因此,各地教师交流的区域范围也都限定在县域内,并提出有条件的地方逐步扩展区域范围。而县域内教师人事关系的相对稳定,也决定了县域内教师的交流多为一种人走关系不动的交流,有些地方甚至探索建立县级教师管理中心,来统筹配置县域内的教师资源。

  从交流对象的年龄限定看,各地教师交流政策普遍规定男教师在50岁以下、女教师在45岁以下。这主要是考虑了教师的身体、工作适应性、生活等多种因素,以确保教师交流政策的可行性。

  从各地制定政策看,各地把教师流动都限定在公办学校之间,有些地方文件虽然没有说明,但具体的实施要求和过程都是针对公办学校教师,且对学校干部、特级教师、骨干教师、普通教师和新教师都分别提出不同的交流要求。

  (四)各地教师交流的规模与频率

  各地教师交流的规模与频率主要通过教师在同一所学校的任教年限、交流比例和交流时间来决定。从理论上看,在现任学校任职时间要求短,那么满足该条件的教师比例多,在年度内需要交流的教师数量就多、交流教师规模就大;反之,要求任职时间长,符合条件的教师比例低、需要交流的教师规模就小。总之,任教时间年限的确定不仅反映了该地区需要交流的教师规模,也体现了该区域义务教育学校和教师的结构特征。

  目前各地规定的需要交流教师的现任学校任教年限,从在同一所学校任教最少的3年(安徽歙县)到最长的12年(浙江省、海南省),大部分省(市)要求的任教时间为在同一所学校连续任教6年。从各省市专任教师数与任教年限关系看,一个省(市)的专任教师规模越大、乡村教师规模越大,则该地政策设定下的教师交流规模就越小。或者从另一个角度看,一个地区农村教师规模大,则该地区需要教师交流的政策需求意愿也较低。政策意愿既反映了总体教师交流需求小,也反映了教师交流难度大(从教师管理角度看),需要逐步推进。例如,浙江和江苏虽然都是发达地区,但城乡教师规模的差距使得两者在教师交流政策上作出了不同的策略选择(浙江农村教师规模要大于江苏),浙江任职年限为12年符合交流要求的教师数量少、交流规模小,而江苏符合要求的教师群体规模大、交流教师增多。这一点还可以从各地生师比、代课教师角度得到印证。生师比越高的地方,农村学校规模大,教师交流需求低,因此对任职年限要求较长。决定地方政府教师交流政策意愿的另外一个决定因素是农村教师队伍的短缺,越是教师短缺地区,越需要交流教师去补充。各地代课教师是反映教师短缺情况的很好指标,尤其是针对农村地区。除青海等西部民族地区特殊情况外,小学代课教师所占比例越高,政府制定教师交流政策的规模和愿望就越大,即代课教师比例越高,教师任职时间短,符合条件要求的交流教师的规模大。例如,浙江与河南、江西,在生师比接近的情况下(浙江、河南、江西小学的生师比分别为19.05、19.01和19.00),很难理解两个的政策选择差异,但在考虑代课教师的情况下,就能很好理解其各自针对性的策略选择了。

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