作者简介：吕光洙，东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110169 吕光洙(1978- )，男，吉林图们人，东北大学文法学院讲师，教育学博士。

　　内容提要：“指导不适切教师”是困扰日本教师队伍建设的重要问题。目前，指导不适切教师误人子弟的情形仍广受诟病。为杜绝此类现象的进一步蔓延，文部科学省建立了指导不适切教师人事管理系统，该管理系统在文部科学省受到CEART改正劝告后得到了一定的改善。但是，完善指导不适切教师的认定和管理工作仍是今后改革的重要课题。

　　关 键 词：日本 指导不适切教师 认定 管理

　　标题注释：中央高校基本科研业务专项资金资助项目“关系意义上的教育网络理论与实践研究”(项目批准号：N141404002)；教育部留学回国人员科研启动基金项目“组织学视野下教师管理变革”；辽宁省教育科学“十二五”规划立项项目“网络组织视域下辽宁省教师教育转型研究”(项目批准号：JG13DB021)。

　　自二战结束后，日本围绕教师队伍建设，在教师的培养、录用、评价、升任、培训等方面进行了大刀阔斧的改革。改革似乎表明制度安排可以保障师资队伍质量，但是近年来的教师病理现象，尤其是“指导不适切教师”成为困扰日本教师队伍建设的重要问题。所谓指导不适切教师，是指知识、技术、指导方法以及其他作为教师需要的素质能力方面存在问题，但通过指导改善培训能够提高指导水平且不属于“分限处分”对象的教师。指导不适切教师来自公立小学、初中、高中、特殊教育学校以及幼儿园。针对指导不适切教师问题，截至2013年4月1日，日本67个都道府县和政令指定都市教育委员会(以下简称“县教委”)均已建立了指导不适切教师认定及管理系统。

　　一、指导不适切教师的界定及其相关政策的历史演变

　　(一)指导不适切教师的界定

　　在日本，有关指导不适切教师存在两种不同的界定。一个是指导不适切等同于指导力不足的官方界定。在教育界，曾经存在“有问题教师”、“不适格教师”、“指导力不足教师”等多种称呼，其中指导力不足教师是官方的正式用语。自从2007年《教育职员许可证法》及《教育公务员特例法》修订后，指导力不足教师改称为指导不适切教师，后者是现行制度下的称呼。在2007年4月17日的国会中，文部科学省初等中等教育局局长在陈述指导不适切教师问题时，公开指出指导不适切和指导力不足是相同的概念。其实，指导力不足是指教师所需要的素质能力存在不足与欠缺。可见，文部科学省对指导不适切教师的个人能力持否定态度，同时，官方的表态也反映了指导不适切问题是由教师的主观原因引起的。

　　另一种是指导不适切与指导力不足有所区别的教育研究者的界定。2001年，日本教育学者秦政春认为，指导力不足概念意味着教师能力何等地欠缺。他指出，在日本中小学学生不上学、班级崩坏等“荒废”现象越来越严重的情况下，把对此管理不周的教师都认定为指导力不足教师是错误的。[1]2008年，今津孝次郎指出，指导力不足是侧重于教师个人的用语，表明教师能力的低水平。指导不适切则是侧重于教师与学生关系的用语，是指学生的教学与生活指导中产生的指导方面不适切的问题。[2]2009年，谷口政已认为，指导不适切教师往往缺乏与他人的交流和沟通，需要在复杂的人际交往中不断磨练自己。[3]八尾坂修也认为，客观环境因素是教师在指导上产生困惑的主因。其依据是，教师处理校内暴力、学生欺侮、学生不上学等病理问题时感到困惑；繁琐的校务活动和工作不断增加，导致教师身心疲惫；教师与同事之间的人际关系冷淡；家长和社区居民对教师的要求过于苛刻，而且批评过于严厉。[4]由此看来，指导不适切与指导力不足有本质区别。前者应属于教师指导上的问题，是由客观因素引起的。

　　(二)指导不适切教师政策的历史演变

　　早在1985年临时教育审议会(1984-1987年)探讨教师素质能力时，日本便首次提出了不适格教师问题，并建议各县教委对此问题采取措施。建议有两个目的，一是迎合当时新自由主义对战后教育重建的日益强烈的要求；二是国家试图改变战后一直持续的执政党、文部科学省与在野党、日本教师团体的对立局面。[5]1998年，中央教育审议会的咨询报告《关于今后地方教育行政》再次涉及不适格教师问题，强调校长权限和学校自主性·自律性管理。学校要加强管理，对带来负面影响的教师，即不适格教师，作出特别培训等人事上的安排。1999年，教育职员培养审议会的咨询报告《教师培养、录用及培训的顺利链接》指出，若有合适岗位，在听取教师本人意见后，可对指导不切适教师进行调职。同时，根据需要可采取分限处分。分限处分是指，根据《地方公务员法》，作为地方公务员的公立中小学教师由于一定的原因而不能充分承担其职责的话，任命者(县教委)可以进行对该教师进行减薪、降职、停职、免职等处分。以上报告为指导不适切教师制度的正式建立起到了铺垫作用。

　　2001年，日本《21世纪教育新生计划》明确指出，要对指导力不足的教师采取措施，禁止这类教师讲课。同年，国会通过《地方教育行政组织及运营的相关法律》的部分修改法案。该修改法于2002年1月开始实施。其重要内容之一是导入指导力不足教师认定制度。规定指出：对学生指导不适切教师，以及尽管已经采取培训等必要措施依然不能对学生进行适切的指导，但又未达到处分程度的教师，可以免除其教师职务，调动为教师以外的职员。这就为处置指导力不足教师提供了制度保障。从这时开始，不适格教师改称为指导力不足教师。2001年8月，文部科学省向各县教委下达通知，说明指导力不足和指导不适切可以有多种解释，并给出范例供各县教委参考。但是，文部科学省并没有指出两者的区别，这为后来的改革埋下了伏笔。

　　2002年2月，中央教育审议会的咨询报告《今后教师资格证制度的理想状况》强调，对指导力不足教师实施连续性观察、指导及培训等体制进行完善的同时，适当运用分限处分。咨询报告还要求各县教委构建管理系统。其实，早在1998年4月东京都《指导力不足教师纲要》中就提出了指导力不足教师的定义、认定程序等。2000年，大阪、广岛、神奈川等16个地区试点进行了《关于指导力不足教师人事管理系统理想状况的调查研究》，并设置指导力不足教师的认定和相关培训。2003年，文部科学省发表《关于教师素质能力的行政评价及监视结果的通知》，敦促未建立管理系统的县教委参考其他县已有的相关制度，尽快建立类似制度。2004年，各县教委开始构建认定制度。2007年，修订后的《教育公务员特例法》第25条明确规定：“公立小学教师的任命者必须根据指导不适切教师的能力、适应性，为改善其指导，实施必要事项的培训(指导改善培训)。”如果情况没有得到改善，可以对其采取免职等处置措施。2008年《教育公务员特例法》修订案实施，针对指导不适切教师的指导改善培训正式法律化。同年2月，文部科学省出台了《指导不适切教师人事管理系统指南》(以下简称“指南”)，但它只是政府的指导性意见，不具备强制性。

　　二、指导不适切教师的认定

　　“指南”提出了指导不适切教师的范例：(1)缺乏学科知识、技术等，无法适切地对学生进行学习指导的教师；(2)不讲究指导方法，无法适切地对学生进行学习指导的教师；(3)缺乏理解学生心理的能力和热情，无法适切地进行班级管理或生活指导的教师。若指导不适切问题是因精神疾病或其他疾病导致的，须采取医疗处理或分限处分等相关措施。[6]该范例作为全国统一标准，对县教委建立相应标准起到了重要的指导作用。目前，各县教委基本构建了管理系统，并制定定义、认定标准及指标，其制定依据均来自于上述指南的方针及内容。例如，千叶县制定了指导不适切教师的认定范围、认定标准及具体指标(详见表1)。除了指导不适切教师，文部科学省还提出了“指导存在问题的教师”概念，即教育指导上存在一定问题，但没有达到指导不适切程度的教师。可见，文部科学省试图用多个概念来全面把握教师指导问题的状况。