作者简介：周宁之，湖南第一师范学院，湖南 长沙 410205； 刘阳科，湖南省人民政府 教育督导室，湖南 长沙 410002 周宁之(1981-)，女，湖南武冈人，湖南第一师范学院副教授，博士。 刘阳科(1981-)，男，湖南衡阳人，湖南省人民政府教育督导室干部，博士。

　　内容提要：督学起源于我国中古时期，历朝历代统治者对此都十分重视，并积累了大量的经验。现代督学责任区概念的提出始于2004年，经过几年的实践，由教育部于2012年向全国推广。这一制度具有激励与制约，监督、检查、评估、指导，发现问题、解决问题等功能，是加快推进教育治理体系与治理能力现代化的必要途径，是实现现代教育督导完整功能的客观要求，需要从合理划分区域、严格选聘督学、完善工作制度、提供条件保障、科学考核评价等方面加强建设。

　　关 键 词：教育督导 督学责任区 建设

　　督学责任区建设作为推动“督学”工作制度化、常态化，加强对中小学校工作监督与指导的重要措施，从概念提出到付诸实践，至今已走过整整十个年头。回顾它的发展历程，从中发现问题，总结规律，对于深入贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，规范中小学校办学行为，提高教育教学质量均具有十分重要的现实意义。为此，本文试图简要梳理督学责任区的发展历史，厘清其概念、分析其功能、探索其建设途径，以期为健全与发展教育督导制度提供借鉴。

　　一、督学责任区的发展进程

　　督学责任区是在当前我国教育发展进入转型期，发展速度快、改革力度大、热点问题多、困难和矛盾错综复杂的新形势下，为加强和改进教育督导工作而形成的一种组织形态和基本制度，它的形成经历了一个自下而上的过程。

　　实施督学最早可以追溯至我国中古时期，《礼记·学记》中就已有“天子视学”、“王亲视学”的记载。宋代非常重视教育，开始建立了专门的教育视察和监督机构。清政府于1909年(宣统元年)颁布实施的《视学官章程》“是中国近代史上第一个有关教育视导的文件”[1]，被认为是具有现代意义的督学责任区雏形[2]。该章程规定将全国划分为12个区，每年视察3-4个区，每三年完成一次对全国各学区的视察。此外，章程还对权限、资格、任期和经费等都作出了明确的规定。

　　民国初年，督学制度有了进一步发展，先后颁布了《视学规程》、《视学处务细则》、《视学留部办事规程》和《视学室办事细则》等，将全国划分为八个视学区，每个视学区委派两人视察普通教育和社会教育，每年8月至次年6月为固定视察期，另由教育总长每年安排若干临时视察时间。1931年，教育部公布了《教育部督学规程》和省市督学规程，对督学视察及指导事项、督学权利等内容作出了更加详细的规定，初步形成了比较系统完整的督学制度。

　　新中国成立初期，教育督导制度曾有过短期的发展，教育部设立有视导司，各省、市、县教育行政机关设立有督导室或视导科，1955年还颁发了《关于加强视察工作的通知》，对教育督导职责进行了明确规定。1958年以后，由于受到“极左”思潮的影响，督学工作和整个教育界受到严重的冲击，一度陷入了停顿状态。

　　改革开放以来，督学工作得到了迅速恢复。1977年，邓小平同志指出：“要健全教育部机构，要找一些四十岁左右的人天天到学校里去跑……了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告，这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”[3]以1986年教育部视导室更名为国家教委督导司为标志，教育督导制度正式恢复建立。之后，国家教委先后下发了《关于转发〈国家教委督导工作座谈会纪要〉的通知》和《教育督导暂行规定》等重要文件，对督导工作的性质、任务、作用和督导人员的基本条件等作出了明确的规定。

　　当前我国实施的督学责任区制度就是在这样的基础上发展而来的。2004年，河南省焦作市率先在教育督导规定中提出了“实施督导责任区”的概念，并进行了有益尝试。其后，山东、湖南、浙江、上海等部分省市积极探索建立督学责任区制度，强化对基层学校的随访式、经常性督导，对各地教育行政管理工作和中小学校办学情况进行全方位、经常性的随机督导检查，及时发现和纠正各种不规范办学行为，初步构建起了“政府主导、社会参与、随访督查、责任追究”的督导模式，使各中小学校都能享受公共教育管理和服务资源，实现了对所有学校管理和教学工作的全面监督和指导，社会关心、群众关注的大批教育热点、难点问题得到及时解决，为办好人民满意教育提供了重要保障。

　　2011年，教育部在湖南省召开了全国督学责任区制度建设经验交流现场会，并在此基础上出台了《关于加强督学责任区建设的意见》(教督〔2012〕7号)，明确要求：按照“因地制宜、分级负责、全面覆盖、推动工作”的原则，在省、市、县三级分别设立督学责任区。2012年施行的《教育督导条例》第13条明确规定：“县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责任区内学校的教育教学工作实施经常性督导”。至此，全国性的督学责任区建设普遍展开。

　　二、督学责任区的概念与内涵

　　由于督学责任区从提出概念到付诸实践的时间还不长，特别是在全国大面积铺开推广还只有两年多的时间，虽然取得了明显成效，但也暴露出了不少问题，全国各地都还在进一步实践和探索之中。因此，对于督学责任区的概念与内涵，学界一时还难以达成高度一致的意见。督学责任区到底是个什么制度?它应当如何定位?具有什么属性和特点?仍是学界目前研究的焦点问题之一。

　　综合目前已有的结论，湖南省对督学责任区的定义比较有代表性。2010年，湖南省政府副主任督学周德义提出：“所谓督学责任区，是指政府教育督导部门为了落实督学职责，将所辖区域内的中小学校、幼儿园划分为若干督学区域，并对每个区域委派若干名督学，负责区域内学校的经常性督导工作。责任区督学通过对区域内学校的不定期的随访检查、督导，促进学校全面贯彻落实党和国家的教育法规政策，规范办学行为，不断提高教育教学质量，全面实施素质教育。”[4]这一定义首先是明确了督导主体与对象。督导主体是指政府教育督导部门及其委派的责任区督学，督导对象是所辖区域内的中小学校、幼儿园。其次是明确了督导的方法与途径。通过建立督学责任区，遴选确定责任区督学，对区域内学校进行不定期的随访检查、督导，实施区域内学校的经常性督导工作。最后明确了督学的目的与意义。通过督学，促进学校全面贯彻落实党和国家的教育法规政策，规范办学行为，不断提高教育教学质量，全面实施素质教育。

　　通过对相关文件和实践经验的总结，不难发现，督学责任区具有三个基本特征。一是专业性。明确规定督学责任区的责任在于“督学”而非“督政”。虽然在对学校实施督导的过程中，可能要涉及对政府履行办学职责的评价，但是重在评价学校的办学理念、办学行为，重在指导学校的内部管理和教育教学工作，促进学校的内生发展。二是常态性。督学对责任专属区学校的督导，应是一种基于学校办学常态的经常性督导，而不是过关式的终结性督导，实现由短期监督到长效监督的转变。三是专属性。责任区是专属区，具有排他性。督学责任区作为教育督导部门某些职能的延伸和拓展，有弥补教育行政职能短板的作用。而督学责任区制度是一种学校督导的组织形态，是中小学校和督导责任专属化的组织形态。由指定的督学对学校实施经常性督导的专属区就称为督学责任区；由指定督学对专属区域的学校实施经常性督导的组织形态所构成的基本规范就形成了督学责任区制度。其专业性、常态性和专属性三大特性，是古代的天子视学、封建社会的官员视学，以及现代带有较浓行政管理色彩的教育督导模式所不曾具有的，作用十分独特。

　　三、督学责任区的功能

　　督学责任区究竟应该发挥什么功能?我们可以从以下几个维度来进行思考。其一，作为一项教育管理制度，就制度本身而言，它应当发挥什么作用?其二，政府部门作为政策的制定者，希望达成什么目标?其三，广大中小学校作为督导对象，希望责任区发挥什么样的功能?只有综合考虑上述因素，才能实现督学责任区实施效果的最大化，否则，将有可能导致责任区功能的弱化和泛化。

　　1.激励和约束

　　从制度本身而言，督学责任区的功能应该是对所属区域内中小学办学行为和教育教学行为的一种“控制”，这种“控制”既包含约束和限制，也包含激励和驱动。表面上看，“激励与约束”似乎和“奖与罚”并无不同，但从管理学的角度看，奖与罚只是激励与约束的一种最简单的方法，它还包含了设计和参与、人力资源管理、建设组织文化等[5]。因此，从纯粹的制度层面来说，督学责任区不能只是一般性的监督检查，而应该是更高层次的顶层设计，要求督学参与学校管理、学校文化建设。

　　2.监督、检查、评估和指导

　　从现代教育管理的角度来看，政府部门建立督学责任区的目的在于通过全方位、经常性的随机督导检查，及时发现和纠正各种不规范办学行为，全面提高学校管理水平和教育教学质量。这与教育督导所承担的“监督、检查、评估、指导”的职能基本是一致的，是“对教育行政的合理的、必要的补充，使教育管理体制刚柔相济，共同推动教育工作的良性运行”[6]。然而，从我国教育督导的实践来看，教育督导工作一度处于督政强、督学弱，监督强、指导弱的尴尬境地。譬如，20世纪末湖南建立重点高中、示范性普通高中督导评估制度，规定每五年实施一轮终结性评价，就是以评价政府履行办学职责的情况为主，缺乏对学校内涵发展的评价和指导；就是以三年内的办学行为及办学效能评价为主，缺乏对学校办学常态化、过程性的评价。在这样一种制度导向下，学校往往在临近督导评估时，才突击准备材料、整改问题，甚至不惜弄虚作假、虚报瞒报，而在非评估年份则自行其是。常规性督导的不足要求督学责任区的功能有别于履行行政职能的督导部门，作为教育督导部门某些职能的延伸和代理，需要承担那些与行政职能联系较少且政府督导机构难以顾及的工作，如教育教学水平、教师专业素质的培养等等。也就是说，督学责任区不仅要发挥监督、检查、评估等一般性功能，更重要的是发挥指导功能。