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工作量视角下义务教育教师编制标准研究 ——以农村小规模学校为例
2015年02月23日 10:06 来源:《中国教育学刊》2014年9期 作者:周兆海 邬志辉 字号

内容摘要:农村小规模学校教师配置出现“超编与缺编问题并存”和“实质缺编导致教师工作负担重”的问题。其原因主要在于现有义务教育教师编制标准存在规模取向和向城取向两大问题。如何切实解决农村小规模学校教师配置问题,通过研究可知,除现有标准外,以教师工作量来配置教师更符合编制本义。在工作量的研究视角下,学校教师配置数最终应由学校一周教师工作总量与教师一周标准工作量来决定。

关键词:义务教育;农村小规模学校;教师工作量;教师编制

作者简介:

  作者简介:周兆海,东北师范大学农村教育研究所博士研究生;邬志辉,东北师范大学农村教育研究所所长,教授,博士生导师。吉林长春 130024

  内容提要:农村小规模学校教师配置出现“超编与缺编问题并存”和“实质缺编导致教师工作负担重”的问题。其原因主要在于现有义务教育教师编制标准存在规模取向和向城取向两大问题。如何切实解决农村小规模学校教师配置问题,通过研究可知,除现有标准外,以教师工作量来配置教师更符合编制本义。在工作量的研究视角下,学校教师配置数最终应由学校一周教师工作总量与教师一周标准工作量来决定。

  关 键 词:义务教育 农村小规模学校 教师工作量 教师编制

  我国长期以来实行按师生比和班师比标准配置教师的编制政策,且具有显著的城乡二元特征。现在看来,这一政策已越来越无法适应城乡教育一体化发展的价值诉求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出要“逐步实行城乡统一的中小学编制标准,对农村边远地区实行倾斜政策”[1]。那么,在实现政策的预期效果,尤其是切实解决农村学校的师资配置问题方面,除了现有的师生比和班师比标准之外,是否有更为合理的标准为义务教育阶段学校师资配置服务,而其逻辑前提又将是什么?基于对上述问题的思考,本文拟以当前农村地区存在的典型的小规模学校师资配置问题为例进行阐释。

  一、农村小规模学校师资配置的现实问题

  目前,义务教育教师编制有两种标准:一是师生比,二是班师比。而具体比例则主要按照2001年颁布的《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(以下简称《通知》)和2002年颁布的《教育部关于贯彻<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>的实施意见》(以下简称《实施意见》)中的规定来执行。然而,随着城镇化进程的快速推进,农村人口出生率持续下降,学龄人口不断向城市流动,农村小学小规模化现象不断凸显。正因如此,原有义务教育教师编制标准的前提正被逐步打破,从而使其自身面临新的挑战,进而导致农村小规模学校师资配置问题日益突出。

  (一)超编与缺编问题并存

  依据《中国教育统计年鉴》2003至2012年农村小学“在校生数”和“教职工数”的数据整理可得,2003至2012年农村小学师生比分别是1∶19.64、1∶18.88、1∶18.13、1∶17.67、1∶17.17、1∶16.60、1∶16.06、1∶15.70、1∶16.64、1∶15.90。从宏观上看,近十年间,全国农村小学教职工数与在校生数构成的师生比不仅远高于《通知》所规定的农村标准1∶23,而且也高于县镇标准1∶21。从师生比来看,全国农村小学师资配置实际已超编。然而,依据《中国教育统计年鉴》2003至2012年的农村小学教职工数和班数的数据整理可得,2003至2012年农村小学班师比分别是1∶1.59、1∶1.66、1∶1.72、1∶1.79、1∶1.84、1∶1.91、1∶1.98、1∶2.04、1∶1.86、1∶1.86。从班师比来看,农村小学教师实际却属缺编。虽然《通知》没有对农村小学的班师比作出明确规定,但农村小学实际的班师比却远低于城市标准(1∶2.1),且除2008至2010年外,其他时间段都低于县镇标准(1∶1.9)。

  具体到学校层面,农村小规模学校师资配置问题更为明显。“重庆X县甲镇A小学是一所中心小学,一至六年级共6个班,现有学生132人,平均每班22人;教职工共14人,包含6名行政和后勤人员。但从教学力量看,6个年级、8~10个学科,该校教师调配极为困难。”[2]若用师生比标准1∶23来配置教师,则A小学仅能配置教职工6人,若用县镇班师比的上限标准1∶2.1计算,则可配置13人,而学校实际却有教职工14人。无论师生比还是班师比,A学校都属于超编,但实际上“该校教师调配极为困难”。而对于重庆X县乙镇B村小学来说,该校“办有一至二年级共2个班,一年级6人,二年级9人,共15人,配备教师2人,实行包班教学,主要上语文、数学两门课程,仅进行一些基本的教学活动,学生的潜能难以发掘”[2]。若按师生比标准,该校即使配置1名教师也属超编;而若用县镇班师比上限标准,则需配置4名,因此,从班师比来看,B村小学显然缺编严重。通过对上述两所小学的分析可以看出,“对于农村小规模学校,特别是超小规模学校来说,按照国家师生比配置教师,一般都会超编,但从农村小规模学校教学需要看,还显得不足”[3],即所谓的“表面超编,实质缺编”[4]。这就使得农村小规模学校只能开设基本课程,而无法调配教师开足开齐国家规定的课程。

  (二)实质缺编导致教师工作负担重

  在维持正常教学的前提下,由于实质缺编,教师一人不得不承担多门学科和多个年级教学任务的现象普遍存在,这就造成农村小规模学校教师工作负担加重。据相关调研数据显示,虽然在“课后批改作业时间”和“课后辅导学生时间”这两项指标城乡教师相差不大,但“每周上课节数”指标总体上呈现从城市小学到教学点依次递增的趋势。比较而言,教学点和农村小学教师“每周上课节数”远多于城市教师。其中,教学点教师平均每周要上19.86节课,比城市小学和县镇小学教师多了近6节课,比乡镇小学教师多了近5节课,即使比农村小学教师也多2节课(见表1)。数据还显示,教学点教师平均每周要上课的标准差是7.558,可知教学点教师平均每天要上4节课,负担更重者甚至平均每天上课节数多达5.48,这说明教学点教师一天在校的工作基本是在上课。因此,农村小规模学校教师的工作负担较重。

  二、义务教育教师编制标准的问题分析

  农村小规模学校教师编制出现如此困局的主要原因在于现有义务教育教师编制标准的取向与师资配置的实际需要相悖。一直以来,我们都笃信教师对学校教育质量的提升起着至关重要的作用,而教师编制标准又是实际进行师资配置的核心依据,因此,制订合理可行的教师编制标准是教育行政部门思考的重要议题。新中国成立以来,国家颁发的中小学教师编制标准文件有5份之多。教师编制标准也由仅仅“提出师资配置原则,具体由各级地方政府订定”到“提出‘班师比’标准,具体由各部门依校情、城乡、地情制订”,再到“制订具体的城乡‘班师比’标准”,最后到“制订城乡具体的‘班师比’‘师生比’标准,但农村各地斟定”(见表2)。可以说,教师编制标准在指导理念层面实现了由“提出原则”到“制订具体标准”,在政策执行层面实现了由“各地方订定”到“国家制订全国城乡分级标准”,在具体操作层面实现了由“班师比”到“师生比”的历史进步。然而,教师编制标准发展至今却仍然无法解决农村小规模学校教师编制问题。笔者认为,其原因在于既有标准自身存在以下两方面问题。

  第一,编制标准的规模取向问题。尽管在不同历史阶段“班师比”和“师生比”的具体数值不同(见表2),但逻辑却是一致的,即假定所有的学校都有一定规模,所有的班级都是按标准班额成班。因此,只有学校达到一定班级和在校生数规模时,这两种标准才具有适切的可操作性。然而,对农村小规模学校而言,班级规模和在校生规模均未达到假定的标准,因此在现实中面临诸多挑战。从教师编制标准发展史来看,从1952年的《小学暂行规程(草案)》到1984年的《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》(以下简称《意见》)首先关注到“班级”是配置师资的核心要素,班级数不同,师资配置固然应不同。当班级规模变大或变小时,单一的“班师比”标准就无法解决合理配置师资的问题了,因此,《通知》提出用“师生比”加以调整。但问题在于,“师生比”也是假定在校生和班级规模是一定的。因此,“师生比”能在“班师比”的基础上很好地解决学校班级规模变大的问题,却无法解决班级规模变小的问题。

  第二,编制标准的向城取向问题。由于城市学校和乡村学校、重点学校和一般学校、平原学校和山区学校的生源不同,各学校的规模不同,配置师资的标准无法统一。针对这个问题,除了1952年的《小学暂行规程(草案)》没有提出具体的教师编制标准外,历次文件的惯用解决方式都是政府出资重点保障城市学校教师配置,至于农村学校,或者实行县域内的二元化编制制度(县城和农村学校执行不同的教师编制标准,城高乡低),或者由“各地斟定”,自行出资解决。这种城乡不公平的教师配置严重影响了农村学校教育质量的提升。加之乡村社会中的知识分子少,地方行政部门或事业单位经常向学校借调教师,再辅之以紧缩型的农村教师编制政策,农村学校不得不雇佣大量价格低廉的代课教师维持日常教学秩序,这严重损害了乡村学生和乡村教师的教育权益。

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