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建立高校治理委员会制度  ——关于中国高校治理制度改革的设想
2015年04月23日 14:10 来源:《中国高教研究》2014年第201411期 作者:赵炬明 字号

内容摘要:从治理角度看,中国高等教育存在四大失衡,即在政府/学校关系上,政府强势于学校;在校内行政/学术关系上,行政强势于学术;在学校/学生关系上,学校强势于学生;在学校/社会关系上,学校强势于社会。为了解决这四个失衡,建议建立高校治理委员会系统。学校治理委员会是位于学校和社会之间的一个机构,通过聚集所有学校利益相关者来共同治理学校,以解决这四个失衡问题。

关键词:基层民主;高校治理制度;高等学校管理;高校董事会

作者简介:

  作者简介:赵炬明,华中科技大学教科院教授,湖北 武汉 430074

  内容提要:从治理角度看,中国高等教育存在四大失衡,即在政府/学校关系上,政府强势于学校;在校内行政/学术关系上,行政强势于学术;在学校/学生关系上,学校强势于学生;在学校/社会关系上,学校强势于社会。为了解决这四个失衡,建议建立高校治理委员会系统。学校治理委员会是位于学校和社会之间的一个机构,通过聚集所有学校利益相关者来共同治理学校,以解决这四个失衡问题。

  关 键 词:基层民主 高校治理制度 高等学校管理 高校董事会

  标题注释:本文系教育部人文社科基金项目“中外高校战略管理研究”(课题编号08JA880026)的研究成果。

  高校治理包括两个基本问题,政府与高校关系及高校内部治理,如政府如何治理才能使学校最好发挥作用,使学校真正关心学生与社会需要?自我国改革开放以来,这些问题就一直困扰着政府、高校与学界。尤其是近几年来,教育部要求各高校建立现代大学制度,制定大学章程,相关讨论更是如火如荼。

  然而,研读近年来有关高校治理的文件及一些学校制定的大学章程后,尤其是听了一些参与制定章程的高校管理者的反映和意见后,笔者感到当前关于高校治理和制定大学章程的思路,仍然囿于传统管理模式,并不能从根本上解决当前我国高校治理的四大问题。这四大问题是:①在政府/学校关系上,政府强势于学校;②在校内行政/学术关系上,行政强势于学术;③在学校/学生关系上,学校强势于学生;④在学校/社会关系上,学校强势于社会。这四个问题也即四个失衡,是中国高等教育众多弊端的主要根源之一。只有通过治理制度改革,重新平衡这些关系,才能促进高校面向社会办学,真正关心学生需要与社会需要。

  恰逢此时,习近平在全国人民代表大会成立60周年纪念大会上提出,在设计国家治理制度时,坚持党的领导,要从国情和实际出发;要尊重历史,又要解决现实问题;要坚持基层群众自治制度,发展基层民主,防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象[1]。李克强在国务院“十三五”规划制定会议上提出,要以改革创新精神编制好“十三五”规划,用结构改革方法解决深层次结构问题,要进一步简政放权,释放市场活力[2]。笔者认为,这两个讲话为思考我国高校治理制度改革提供了方向和思路,值得我们学习。

  根据这两个讲话的基本精神,本研究提出在我国高校建立学校治理委员会制度的设想。本研究首先讨论高校治理的历史、问题与方向,然后介绍学校治理委员会制度的设想,并讨论几个相关问题。

  一、治理与管理:历史、问题与方向

  (一)治理与管理的辨析

  1.治理(governance)不等于管理(management)。治理是关于谁来管控(governing)学校,决定学校的性质、使命与大致方针;管理指在治理决定的原则与大政方针下,如何管理学校的各种业务如行政、学术、财务、设施设备等。因此,管理不是治理的一部分,而是治理的对象。

  治理的关键问题是参与性。政府、学校行政、学术系统、学生、社会①是高校的五个主要利益相关者,谁来管控学校?是他们中的某个、某些个、还是全体?如果是联盟,谁和谁联盟?谁强势谁弱势?显然,不同利益相关者的参与程度及权力分布,决定着学校的性质与走向。正是这点,使得学校治理成为一类特殊问题,与学校事务管理完全不同。

  由于学校治理的关键问题是参与性,因此和学校基层民主有关。对此,我们应当注意习近平同志最近关于推进基层民主的讲话,因为这是方向。

  但在相关管理文献中,有时为了方便,不加区别地把所有学校管理统称为“管理”。在不涉及治理时,这个简化没有问题;但在涉及治理时,这个简化就可能引起误解,混淆治理与管理。这无论是在理论上还是在实践中,都是有害的,会导致治理与管理不分。目前在我国高校管理的文献和实践中,都存在这种混淆。

  学校有五个主要利益相关者:政府、学校行政、学术系统、学生、社会。他们构成一个力场,其合力决定着学校的使命、走向和功能。从历史看,这五个利益相关者出场时间不同、参与程度不同、作用效果也不同,由此形成了大学治理的不同模式和历史演变。

  2.高校治理模式的演进。中世纪大学结构简单,只有学者与学生两个参与者,分别形成了学生主导的“学生大学”如博洛尼亚大学和教师主导的“教师大学”如巴黎大学。随后英法交恶,英国学人先后在牛津、剑桥办学。他们采取了巴黎大学的传统,把牛津、剑桥变成了教师大学。苏格兰的工商业者们不满牛桥模式中教师权力过大,对社会需求反应迟缓,决定建立由董事会控制的学校,开创了外行董事会管控高校的模式。

  到了近代,科学展现出巨大实用价值,拿破仑以帝国之名创办巴黎理工学院,这是国家第一次出场。拿破仑尊重学者但不想让他们掌管学校,于是把巴黎理工学院办成军事院校,由帝国直接掌管,出现了学校作为国家机构、教师作为公务人员的大学。1805年普鲁士对法战争失败,德国学界要求效仿法国举办国家大学,创办了柏林洪堡大学。德国学者喜欢国家大学但不喜欢政府独裁,提出国家办学、学者治校的方案,开创了国家与学者联盟的大学治理模式。柏林大学的成功对欧洲大陆影响巨大,形成了所谓欧陆模式。其特点是国家举办大学,国家作为公法人管理学校。大学是国家机构,没有法人地位。大学教授由政府任命,被视为公务员。在政府、学校、教授、学生、社会五者中,政府与教授权力最大,学校次之,后二者最弱。事实上是政府要员与资深教授组成寡头联盟控制学校,学校不过是他们的舞台。如果他们不重视社会与学生需求,学校毫无办法,这也就成了欧陆模式的主要缺点。

  当美国人开办大学时,这些模式随各路人马都到了美国大陆,形成不同的学校治理模式。但美国的社会发展需要和美国人天生的草根精神使他们拒绝了牛桥模式而继承了苏格兰模式,这就是社会人士主导学校董事会的美国模式。但必须指出,美国模式只代表多数,不意味着全部,更不代表唯一。美国大学董事会实际上五花八门、模式各异。现在看来,美国模式在促进学校服务社会,面向社会办学方面效果最好②。

  “二战”后公立高等教育大发展,政府作用得到加强。于是欧陆模式中天平开始向政府一边倾斜。而美国模式中,“社会人士”不再仅限于捐助者和校友等小圈子,其他社会人士也开始进入董事会。尤其在公立大学中,政府代表和民选代表开始主导董事会。

  到了1960年代,学生运动风起云涌,学生要求保护自己的利益,要求参与学校治理。面对学生要求,欧陆模式反应迟缓,因为政府和学术精英不把学生看成是同盟者。而美国模式正好相反,社会人士把学生看成是自己的天然同盟者,因此邀请学生代表加入董事会(注意:在明尼苏达大学等一批公立高校中,行政和学术只能旁听会议,而学生代表有投票权)。学生参加董事会的好处是,促使大学关注学生利益,推动了“以学生为中心”的教学改革。

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