作者简介：王建慧(1985- )，女，江苏徐州人，华中科技大学教育科学研究院博士生；沈红(1956- )，女，湖北武汉人，华中科技大学教育科学研究院教授，博士生导师，湖北 武汉 430074

　　内容提要：美国高等教育公式拨款经历了从简单到复杂、从关注数量到关注质量的转变。进入21世纪后，美国各州对财政拨款公式进行了系统改革，主要趋势是增加以产出为导向的绩效拨款。乔治亚州高等教育公式拨款改革的方向和程序告诉我们，美国高等教育公式拨款的基本要素和改革理念具有普遍意义，设立符合财政拨款基本原则、符合目前和长远利益的拨款制度将成为我国高等教育拨款改革的方向。

　　关 键 词：美国 高等教育 公式拨款 问责制 绩效　　

　　标题注释：华中科技大学研究生高水平国际化课程项目资助。

　　作为世界高等教育的中心，美国拥有灵活多元的高等教育拨款体系。各州政府和议会对本州内公立高等教育的发展负有直接责任。因为美国各州在历史和传统上都有着很大的差别，所以各州政府在对公立高校财政资助上采用的方式不尽相同。尽管如此，在20世纪50年代，各州普遍采用的增量拨款模式逐渐被公式拨款取代，公式拨款已经成为各州对公立高校的主要拨款模式。公式拨款是指根据院校特点，通过计算的方式分配资源的拨款系统。[1]我国拥有庞大而复杂的公立高校体系，多年来一直采用“综合定额+专项拨款”的政府拨款模式，但随着我国高等教育大众化进程的完成，以“人头”为拨款基数的模式已经无法适应我国由高等教育大国向高等教育强国转变的目标。高等教育大众化的红利已然消失，如何提高高等教育质量等一系列问题被提上日程。中国高等教育正在经历着与美国高等教育发展相似的历程，因此，对美国高等教育主要拨款模式的研究将对我国政府拨款模式的改革和转变具有重要借鉴作用，进而促进我国高等教育发展从数量到质量的转变。

　　一、公式拨款的兴起和演进

　　二战前，美国高等教育机构遵循精英化的教育模式，拥有相对有限且同质的服务群体。随着《退伍军人法》的颁布，美国率先开启了高等教育大众化进程。入学人数的增多伴随着各种各样的入学要求，美国高等教育系统开始呈现出小型文理学院、赠地学院、教师培训学院、技术学校等多种类型教育机构并存的局面。随着学院类型的增多和规模的扩大，如何将资源分配给不同类型和不同规模的教育机构也变得异常的复杂。

　　不断增多的入学人数使得政府对资源的供给捉襟见肘，各高校之间对资源的竞争也越发激烈。为解决各公立高校之间资源分配的难题，各州政府都在寻找一种相对公平合理的方式，但这种方式必须能够对各种不同类型和规模的高校进行客观地比较和充分地资源需求判断。

　　在这种背景下，公式拨款应运而生。田纳西州是第一个应用公式对公立高校进行拨款的州。在20世纪40年代末，公立高校开始游说州议会，希望对本州高等教育进行额外的经济资助。随后，州立法机构开始建立新的拨款制度对高等教育资源进行分配。1950年，加利福尼亚州、印第安纳州、俄克拉荷马州也开始在高等教育预算中运用公式拨款。[2]截止到2007年，已有38个州加入到公式拨款的行列。公式拨款已经成为美国各州主要拨款模式，而经历了半个世纪的拨款公式也在随着美国高等教育的发展不断更新和完善。

　　虽然美国各州拨款公式相差较大，但是基本经历了相似的演变轨迹。美国高等教育在20世纪经历了巨大变化，每个年代都遇到了不同的发展需求，印刻了不同的发展主题。为了适应各个年代高等教育的变化，拨款模式也由单一简约的公式发展为今天多程序、多细节、多信息和多目标的公式。以田纳西州为例，1951年只有一个教师工资拨款公式，但该公式并没有考虑不同学校间教师的差异。到1958年，在州高等教育委员会对所有公立高校的办学目标和规模调查之后，重新颁布了五项拨款公式：教师工资公式、一般管理公式、图书馆拨款公式、建筑维护公式以及保管服务公式。1961年新增两项拨款公式：研究和院系运行支出，到1996年则增加到13项。在公式的改进和修订过程中，越来越多的因素被考虑进来，使公式愈加繁琐和精确。公式的演变和每个州的经济政治发展密切相关。[3]卡卢瑟和马克斯(Caruthers and Marks)认为从拨款公式的产生到20世纪末的50年里，每个年代所强调的主题经历了如表1所示的变化。[4]

　　在1950年间，美国只有四个州使用公式拨款。尽管当时美国国会已经批准二战退伍老兵可以进入大学，但是整个50年代大学入学人数只有些许上涨。在这一时期，入学人数的增长并不是公式拨款考虑的首要问题，公式拨款主要考虑的是政府给予大学的经费是否充足，田纳西州高校向州议会游说的理由即是“办学经费不充足”。经费是否充足在当时看来是一个非常难界定的事情，因为没有一个合理系统的方式来测定高校的基本运行开销和学校开展各种项目的成本。因此，田纳西州开始制定可以计算的公式系统，对高校的资源需求进行判断。60年代是美国高等教育大扩张的时代，战后“婴儿潮”一代开始进入高校，入学人数迅猛增长，政府和高校对突然增多的学生倍感压力，为解决入学需求不足的问题，政府一方面增开大量的两年制社区学院和私立学院，另一方面增加对公立高校的资助，以缓解学生入学压力。因此，整个60年代，采用公式拨款的州都将入学人数作为公式拨款的基础，“看人头给钱”是当时政府对高校资助的主要政策。

　　由于学生注册数迅速增加，州政府对高等教育的拨款十分可观。在这一时期，学院和大学的财政表现相当出色。到70年代，越来越多的州开始使用公式拨款，且公式拨款所包含的范围也越来越广。这一时期的主要目标是实现拨款的公平性。很多州已经将四年制大学、两年制社区学院、更有一些医学院等这样具有特殊教育功能的学校纳入到公式拨款的范围中，因此，简单的拨款公式已经不能满足不同类型学校的发展，各州必须研究出灵活多样的公式以反映和满足学校间不同的目标和需求。公式根据不同年级、学位和学科背景对学生学分成本进行了计算。以乔治亚大学系统拨款公式为例，在教学拨款这一项，学生的学分成本分为低(一、二年级)、高(三、四年级)、毕业/专业三个教学等级和五个学科组。所有学校都要通过拨款公式进行公正、公平的资源分配。

　　20世纪80年代和90年代，公式拨款的改革重点从关注数量向关注质量转变。80年代，公式拨款最大的特点就是保持稳定性。在这一时期，政府面临两大挑战：教师工资的上涨和课程的转变。政府和立法机构一方面增加了对教师工资的投入，以保证教师能够安心投入到正常的教育工作。80年代是教师工资普遍增加的年代。由于美国社会专业人员的工资普遍较高，大学必须提高教师工资，否则将会倒退到那个教授与低收入工人为伍的年代。[5]在这一时期，大学教师的平均工资上涨幅度超过了全国水平；有一些州甚至超过了全国平均水平的40%～50%。另一方面，高校面向市场化的课程改革也给政府拨款带来了挑战。为了迎合市场需求，高校会至少两年就对课程设置进行一次调整。面对这种频繁的课程调整，政府不得不通过更灵活的教学拨款公式来适应课程的转变，以满足学生的需求，提高教育质量。到了90年代，关注问责制和教育质量的趋势更加明显，各州纷纷对拨款公式重新调整，调整的主要目标是使公式能够促进不同类型高校对自身使命的关注，以及促进高等教育质量的提高。各州在高校基本需求拨款公式之外，普遍增加了诸如质量改进拨款、满足本州优先需求拨款等公式，将高校拨款与本州经济发展和公众需求相连，以实现公众对高校的问责。路易斯安那州就将公式分为三个部分：核心公式，用以强调公平、学校使命、特殊项目(比如废除种族隔离制度等)，以及促进学术和财政管理科学发展；质量/校园改进拨款；绩效激励拨款。90年代拨款公式向公共问责的转变为新世纪美国高等教育公式拨款的改革指明了方向。