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我国终身教育立法公民学习权保障路径探析
2021年04月08日 10:48 来源:《河北师范大学学报:教育科学版》2019年第4期 作者:兰岚 字号
2021年04月08日 10:48
来源:《河北师范大学学报:教育科学版》2019年第4期 作者:兰岚
关键词:终身教育立法;学习权保障;弱势补偿;差别待遇

内容摘要:

关键词:终身教育立法;学习权保障;弱势补偿;差别待遇

作者简介:

  作者简介:兰岚,华东政法大学 政治学与公共管理学院,上海 201620 兰岚(1980- ),女,新疆昌吉人,博士,博士后,副教授,硕士生导师,主要从事教育管理、教育法学研究。

  内容提要:全球终身教育背景下,学习型社会建设成为人类可持续发展的奋斗目标,法制化的推进手段是一项重要选择。在我国,当下亟需为公民学习权的全面实现创设路径,为学习型社会建设奠定基础。立法联动确立带薪学习休假制度,保障在职劳动者的学习权,推进老年教育应对日益严峻的老龄化问题,科学定位社区教育使之成为推进全民终身学习的重要载体。面对复杂的教育环境,采用“弱势补偿”原则,针对弱势群体实行“差别待遇”。通过终身教育的专项立法在我国建立起分层学习权保障制度,推进公民学习权的全面落实和我国教育法制的现代化。

  关 键 词:终身教育立法;学习权保障;弱势补偿;差别待遇

  标题注释:中国博士后基金第63批面上资助项目:“终身教育视野下的学前教育立法研究”(2018M632071)

  中图分类号:G72

  文献标识码:A

  文章编号:1009-413X(2019)04-0086-09

  DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2019.04.012

  随着教育事业的蓬勃发展,人类可持续发展要求促生了终身教育时代的到来,学习型社会建设成为人类的奋斗目标。公民有学习的权力并由国家提供学习条件,公民学习权的实现与保障随之成为研究的一项重要课题。

  在我国,自1982年宪法确立了“受教育权”,公民有了受教育的权利和义务。如今,“学习权”作为人权的一项重要内容应运而生,这就对我国教育法制的现代化提出了新的要求。“学习权”是建立在“受教育权”充分实现的基础上,“学习权”超越“受教育权”要求对贯穿公民一生的“学习自由”予以保障,公民有权要求他人(国家、社会机构、监护人等)为其提供学习条件、学习环境和学习内容等。所谓的“学习权”不再囿于学校范围,而是及于整个教育系统并渗透到社会生活,意在最终建立起“时时可学、处处可学、人人皆学”的学习型社会。学习型社会的建立基于公民学习权的全面实现,学校之外公民学习权利的实现和保障是当下的重要历史命题。终身教育专项立法是公民学习权保障的有力形式,如何通过国家立法实现公民学习权保障的具体路径创设,使学习权保障从理论研究层面落实到立法实践是亟待解决的一个问题。

  一、立法联动确立带薪学习休假制度

  在职劳动者是我国目前数量最为庞大的一个群体,实现公民学习权首先要解决在职工作人员的终身学习问题。在职劳动者于学校教育结束之后走向职场,在各自岗位上利用专长谋取合法收入,其学习权能否实现的重要条件之一,在于是否拥有专供学习的时间与空间。“带薪学习休假制度”的设立,意在保证在职劳动者能够在正规学校教育结束之后,工作之余获得继续学习提升自身的机会,这是终身教育背景下公民学习权实现的一项重要内容。具体来说,通过国家终身教育立法确立“带薪学习权”,同时配合我国劳动合同法与相关税法的修订,立法联动将这项制度落实到可操作层面。

  ()国家终身教育立法确立“带薪学习权”

  劳动者进入工作岗位,在满足一定条件之后,可申请享有带薪的“学习休假”,这就保障了所有在职人员继续参与学习的机会和条件。劳动者在“学习休假”当中,用人单位不得终止劳动合同。劳动者学习休假的具体时间可根据实际工作和学习需要进行适当调整和安排。学习费用则可以由单位承担或个人与单位按比例分担,甚至可以通过提取职工教育经费的形式作为保障,这部分费用应当依法享受税收减免。如此一来,用人单位内部可形成员工定期进修培训的良性循环。劳动者在进入职场一段时间之后,根据自身发展需要查漏补缺,重新走入课堂,更新知识、开阔眼界、提升素养。这一制度的确立对于在职劳动者的与时俱进、可持续发展具有重要意义。即使劳动者将来在职场上陷入暂时性失业的困境时,也会因不间断学习持续提升就业能力,使处境得到较快改善胜任新的岗位。

  “带薪学习休假权”的实现,需要时间和资金的投入,也需要从外部营造一个良好的氛围与环境。时间和资金等学习条件为学习者有效参与学习提供了可能性,良好的学习氛围会对人的学习态度产生潜移默化地影响。用人单位和个人可以暂时性搁置短期利益,为长久利益、可持续发展,支持劳动者不间断的学习。因此,我们可以在终身教育专项立法中采用四款内容确立“带薪学习权”:第一款:“在职劳动者享有带薪学习权利。”此款内容意在对带薪学习权进行立法确认。第二款:“各用人单位落实带薪学习假制度,支持在职人员接受教育培训。”此款意在保证带薪学习权的实现,对用人单位的支持义务进行立法确认。第三款:“各行业、企业根据具体情况,规定职工最低脱产学习时间,学习期间单位不得终止劳动合同。”此款内容将单位的支持义务进行细化,落实到可操作层面。第四款:“学习费用可以由用人单位承担、用人单位和个人按比例承担,也可以由用人单位提取职工教育经费。”经费制度的确立为带薪学习权的实现提供了可能性。在第一款“带薪学习权”立法确认的统领下,后三款内容落实了用人单位的支持义务,从用工合同、学习时间、学习经费三个方面对劳动者的学习权进行保障。如此以来,“带薪学习权”通过终身教育立法予以确立,其具体实施和保障也有了立法支持。

  (二)《中华人民共和国劳动合同法》进行配套修订

  对于带薪学习休假制度的具体落实,需要关注的一部重要法律是《中华人民共和国劳动合同法》(2007年)(以下简称《劳动合同法》)。

  《劳动合同法》(2007年)是规范我国用人单位与劳动者关系的重要法律文本,只有将带薪学习休假制度的具体实施与监督都纳入其中,才能全面保障这项制度的实现。首先,我国《劳动合同法》(2007年)在“合同订立”章节中的第十七条规定了劳动合同的必备条款①,其中第五项内容是“工作时间和休息休假”,我们可以将这一必备条款具体细化为“工作时间、休息、休假及带薪学习假”。如此一来,劳动者在正常工作之外,享受休息和休假的权利,同时拥有带薪学习的时间。通过这种立法方式,带薪学习假就成为劳动合同的必备内容,也为此项制度的实现提供了可能性。

  对于劳动合同的实施,外部监督力量不可忽视。按照《劳动合同法》(2007年)在“监督检查”章节中第七十四条的规定:县级以上地方人民政府的劳动行政部门依法对实施劳动合同制度的情况进行监督检查②。接受检查的第四项内容是:“用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况”。与之相对应,此款内容可以修改为:“用人单位遵守国家关于劳动者工作时间、休息休假以及带薪学习休假规定的情况”。由此,带薪学习假不但是劳动合同的一项必备内容,而且纳入国家监督体系当中,这就保证了此项制度的落实。

  (三)相关税收管理法律的支持

  对于在职人员学习权的实现,除了时间和空间之外,学习经费也是一个因素。由于在职员工进行学习提升的直接受益人首先是用人单位,对于学习花费用人单位应该给予一定支持,我们可以采用提取职工教育经费的做法。《中华人民共和国企业所得税法》(2007年)第三十条规定了企业在计算应纳税所得额时可以扣除的两项纳税支出,分别是:(1)开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用;(2)安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资③。

  对于企业支持员工进行在职学习的费用,可以补充到纳税扣除项目,这样不仅避免了重复征税,同时也可以鼓励企业将资金更多地投入到员工的教育培训当中。因此,对于企业所得税法的扣减项目可以增加一项“企业为在职员工提取的职工教育经费”作为该条的第三款内容。

  二、科学定位社区教育

  随着我国经济发展和社会结构转型,城市中“单位”以外的人员逐渐增加,而这些人员最终将进入社区生活。可以说,社区成为居民开展终身学习最便利的场所,公民“学习权”的实现很大程度取决于社区教育的发展。

  社区教育的发展应定位为公民“学习权”实现的最便利形式,终身教育体系构建的重要组成部分,学习型社会建设的重要环节。从我国业已颁布的关于社区教育的相关政策性文件中,能够洞见这一发展思路。1999年,教育部发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》。该计划书中就提出通过开展社区教育实验来建立和完善终身教育体系,最终提高全民素质。此后,教育部每年都会发布关于全国社区教育工作的相关通知,通知中均将社区教育定位为创建学习型城市、学习型社会、构建终身教育体系的重要形式。尤其是2001年11月,我国召开了全国社区工作会议并发布了《全国社区教育实验工作经验交流会议纪要》,确立全国首批28个社区实验区。此后,社区教育实验区逐渐覆盖全国各省市和计划单列市,社区教育的发展在我国取得了显著进步。

  在国家发展规划中,社区教育是具体实施终身教育的一种重要组织形式。社区教育利用各种教育资源为居民提供学习机会,进而促进学习型社会的建设与发展,最终实现终身学习的理想。社区教育发展至今,在规模和形式上都有很大进步,但瓶颈也愈发凸显。首先,社区成员作为教育对象来说身份不同、层次各异,对学习需求呈现出多样性、复杂性的特点,这些使得社区教育的开展难度加大,对其教育方法、教育效果也提出了更高的要求。其次,社区教育专职人员培养没有固定途径,没有明确的职称序列,其人员素质和稳定性受到影响。再次,社区教育发展缺乏有效的法律支持,在我国教育体系中缺乏明确定位以及未来可持续发展的清晰规划。

  因此,为了社区教育的规范可持续发展,应将其作为公民“学习权”实现的重要教育形式纳入终身教育专项立法,明确其发展定位。具体来说,一是在立法中明确社区教育在终身教育体系中的地位与作用:“社区是开展终身教育的重要场所,鼓励各地举办形式多样的社区教育,提高公民精神文化与道德素养”;二是明确社区教育工作者的发展定位:“社区教育专职人员须由大学培养,其职称评聘纳入专职人员的职称评聘系列当中”;三是明确社区教育设施的重要性:“逐步完善社区教育设施,社区根据各自条件开展适合社区居民的教育活动,满足社区居民的学习需求,繁荣社区文化”。通过以上三款立法内容规划社区教育的发展与定位,促进我国社区教育逐步走上规范化、法制化轨道,促进终身教育体系构建与公民学习权的全面落实。

  三、落实老年群体学习权保障

  根据国际上的通用标准,当一个国家六十岁及以上人口超过总人口的10%时,这个国家就进入了老龄化社会。根据人口统计,我国从2009年开始就已经进入老龄化社会,而且老年人口的比例每年都呈上升趋势(如图1所示)④。

  图1 2009-2016年中国60岁以上人口数量及比例

  截至最近一次的人口普查,即2016年的最新统计,我国老年人口已经占到总人口的16.7%⑤。目前的老年人口比例已经大大超过联合国所设定的老龄化社会的比例标准。由于人口基数过大,我国成为目前世界上老年人口最多的国家。按照目前的递增规律,据保守估计,到2020年,我国老年人口可能达到2.48亿,占总人口的17.1%。同时,随着我国人口出生率的大幅度下降,到2050年,老年人口可能超过4.4亿,比重将超过总人口的30%[3]。

  再以国内一线城市上海为例。截至2015年12月31日,上海全市户籍人口1442.97万人,其中各年龄阶段的老年人口数量和比例如图2所示⑥。上海市60岁及以上老年人口占总人口的比例已经突破30%的关口。

  图2 上海市老年人口数量及比例(截至2015年12月31日)

  由上可知,我国迈入老龄化社会,且老年人口日益庞大已是无法回避的现实。老龄化程度的不断加深,会给社会结构、经济发展、人民生活等各个领域带来广泛而深刻的影响。因此,保障老年人的学习权利、培养老年人健康高雅的兴趣爱好和积极向上的生活态度,很大程度上可以减轻由于人口老龄化带来的消极影响,缓解个人、家庭和社会的压力。就当下而言,国家已经认识到发展老年教育的迫切性,多项重要政策性文件中均对老年教育有所涉及。

  由上可知,国家政策层面已经将老年教育定位为终身教育的组成部分。在国家宏观政策指引下,全国各地开始了老年教育的探索与实践,总体上取得了一定成绩,但对老年群体学习权的完全实现来说仍有很大差距。其制约因素主要有以下几个方面:(1)思想上未能与时俱进。认为老年人退休或丧失劳动能力后就应回归家庭,于是出现了很多空巢老人或留守老人的现象,忽视了老年人的生活状态和生活质量。(2)教育资源和设施较为短缺。尽管有老年教育这种形式存在,但出现“一座难求”或“无座可求”的状况,限制了老年人接受教育的可能性。(3)缺乏专业化老年教育的工作人员。由于工作人员专业知识欠缺,工作缺乏技巧,一些地方老年人参与学习的积极性不高,老年教育的开展效果欠佳。(4)经费短缺。老年教育缺乏专门的法律支持和经费保障,使得老年教育的设施较为陈旧,从而降低了综合推进能力。

  老年教育的长远发展需要将其作为终身教育的重要组成部分,在终身教育的专项立法中充分体现对老年教育的支持与重视,明确其发展定位。就具体立法内容而言:首先,明确保障老年学习者的学习权利,体现老年教育的公平性和可操作性;其次,明确老年教育的办学主体、教育内容和经费保障。此外,由于老年人的生活与社区密不可分,应充分利用社区教育资源协助老年教育的开展,避免资源浪费与重复建设。因此,在终身教育立法中可以用如下三款内容对老年教育做出规定,对老年群体的学习权予以保障。具体如下:第一款:“加强老年教育工作的推广与开展,保障老年教育的经费来源。”第二款:“各地区参照老年人口数量设立老年教育机构,充分发挥社区教育力量,开展适合老年人特点的学习活动,丰富老年人生活、增进老年人健康,促进老年教育事业的发展。”第三款:“鼓励老年人积极参与社区公益性活动。”通过以上三款,老年教育作为终身教育的重要组成部分,得到立法确认和发展支持。

  四、弱势群体学习权保障

  公民学习权的全面实现,其中一个不可忽视的重要问题是社会中弱势群体的学习权保障。如若一个社会弱势群体的学习权不能得到有效落实,他们将逐渐被社会边缘化,最终失去上升的机会,甚至是生存的能力。一个社会中形成了阶层固化,社会矛盾亦会加剧,最终影响到整个社会的稳定。因此,弱势群体学习权的保障和扶持是终身教育立法的重要使命之一。

  (一)未成年人的家庭教育

  未成年人由于其年龄和生理结构的原因,其认知能力、行为能力都处于较低水平,相较成年人来说处于绝对弱势地位。“欲造伟大之国民,必自家庭教育始”。可以说,家庭教育是未成年人接触到的最为重要的一种教育形式,是未成年人成长的重要外部环境,也是未成年人实现自身“学习权”的第一步。未成年人是非“完全行为能力人”⑦,而家庭教育不同于学校教育,具有一定的“隐蔽性”,未成年人学习权的实现要置于国家相关部门的监督之下。

  针对未成年人的特殊性,国家需要有效介入,加大对家庭教育的指导力度。妇女联合会可以选择与教育部门、民政部门进行合作,建立相应的家庭教育指导中心。同时,我们应当意识到家庭是社区的基本组成单位。家庭教育的开展和普及应借助社区力量,与社区进行密切合作,依托社区推行。工作重点在于普及家庭教育知识,分享家庭教育经验,密切关注未成年人的健康成长。作为未成年人第一任教师的家长,应像教师上岗一样接受应有的培训与指导。对于家庭教育,社会已逐渐认识到其重要性和必要性。但目前还没有太多成熟经验,需要我们在实践中不断摸索与积累,加强教育理论研究,探寻家庭教育的有效方法,并从国家政策层面进行有效支持。借助终身教育立法以具体条文形式确立家庭教育是一项重要选择,对家庭教育的推广和法律地位的确立具有重要意义。

  由此,我们可以在终身教育专项立法中明确:“妇女联合会应当会同民政管理部门和教育管理部门与社区密切合作,指导和推进家庭教育”。“普及家庭教育知识,推广家庭教育经验,关注未成年人的健康成长”。

  (二)务农人员学习权保障

  我国一直在推进城镇化建设,但目前仍是一个农业大国的基本事实没有改变。农业、农村和农民问题是关系到现代化建设全局和未来发展的重大问题,而“三农”问题的核心依旧是农民问题。我国目前的农业人口数量巨大,但职业化与专业化程度都相对较低。在我国,务农人员中高中文化程度的约为10.01%,大专及以上的只占到2.93%,大部分只有中小学文化程度,甚至社会文盲⑧。这一受教育状况与发达国家相比有很大差距。举例来说,在美国,大部分农民毕业于州立的农学院,具有掌握较为先进的农业现代化技术的能力。美国农业的高速增长,并非依赖于农民数量,80%是依靠教育以及与教育密切相关的科学技术的作用[2](P65-68)。欧洲各国地域面积相对较小,农业技术是重要的支撑力量。在法国,大约有7%以上的农民具有大专以上文化;在德国,约有6.7%以上的农民具有大学学历,而54%以上的务农人员则至少受过三年的职业培训[3]。

  在我国,低学历人口聚集于农村,是务农主力,新技术新科技在农业生产中的应用相对滞后,这种现实状况与发达国家相比差距很大。迅速发展的经济和科技使得现代农业发展不再完全依赖于传统的劳作模式,提高农业生产效率的关键在于引导农民有效利用现代农业科技[4]。所以,现代农业的发展归根结底是农民自身的发展,只有让农民能够及时掌握必要的新技能、新知识和新科技,现代农业研究成果才能应用于农业生产,农民的生活状况才能从根本上得到改善。

  随着城市化进程的加快,城乡差别在我国进一步加剧,务农人员逐渐成为社会中的弱势群体,其综合素质与新农村建设的目标要求亦有很大差距。改善这一局面的关键在于为务农人员提供教育机会,引导其提升自身素质与竞争力,同时引导他们抛弃传统的耕作模式逐渐走向市场。务农人员终身学习权保障的重要性和紧迫性不言而喻,我们应在以下三个方面有所作为:一是思想上,务农人员需要得到全社会的尊重与认可,享有人格尊严。尤其在“以人为本”和“教育公平”的大环境下,更需要体现对务农人员作为“人”的终极关怀。如果不能从制度上解决务农人员的身份歧视和社会地位问题,忽视其应当享有的“学习权”,则中国的“三农”问题将永远存在。从根本上解决这一问题的重要途径就是实现务农人员的“学习权”,使其通过不断地学习增强自身竞争力和融入社会的能力。二是财政上,针对务农人员的学习经费纳入国家预算,政府需要拨出专项资金,完善务农人员开展终身教育所需要的学习设施,丰富教育资源,充实务农人员终身教育所需的师资力量。三是教育内容上,农业技术的培训是重中之重,意在逐步形成务农人员增收致富的长效机制。因此,教育内容的设计应侧重于让务农人员掌握先进的农业现代化技术,提高科技含量。此外,提高务农人员的个人素养、融入社会的能力也至关重要,如此可以帮助其更好地适应社会、拥有可持续发展的能力,这些在教育内容上应有所体现。

  为此,我们要在终身教育立法中对务农人员“学习权”的实现以法律形式予以确认,将务农人员教育的政府责任上升到法制层面。我们可以在立法中明确如下内容:第一款:“各级人民政府农业管理部门会同科技、教育管理部门,开展适合当地农业生产经营所需要的教育活动,为务农人员参加农业技术培训提供相应的扶持措施”。第二款:“完善务农人员开展终身教育所需要的学习设施,丰富教育资源,充实务农人员开展终身教育所需的师资力量”。第三款:“务农人员的终身教育经费纳入当地政府财政预算”。这一项立法内容的实现需要地方政府的大力支持,对此地方政府需要转变传统思维观念,真正从理念上意识到终身学习对务农人员的重要性并落实到具体的政府工作规划之中。

  (三)失地农民学习权保障

  随着我国经济结构转型,社会上逐渐出现了一个新的群体,由于土地使用权发生改变而被迫不再以土地作为生存方式的农民——失地农民。根据《全国土地利用总体规划纲要》预计,在2000-2030年的30年里,我国被占用的耕地面积将有可能超过5450万亩。也就是说,随着我国城镇化进程的加快,每年平均约有182万亩土地被征用,每年新增失地农民约200万[5]。

  随着每年失地农民数量的不断增加,失地农民涌向城镇的数量骤增。由于一直以来他们靠传统农业生产为生,其个人素质与能力不能很快适应城镇化以及城市发展需要,于是给我国经济、城市管理等带来巨大压力[6]。我们必须意识到,工业化、城市化以及农业现代化是适应时代变化的发展趋势,但这个过程的实现不仅仅依靠物质的现代化,更重要的是将失地农民进行合理转型使之适应社会变革的需要,成为合格市民。

  世界上的发达国家无一不经历城市扩张,农民由农村走向城市的过程[7]。但在我国城镇化的过程中,失地农民被动转为市民的进程中,由于长期以来的城乡差别,他们所受的教育年限较短,除务农之外缺乏其他谋生技能,在融入城市的过程中遭受了政治排斥、经济排斥、福利排斥、文化和心理排斥以及社会关系、社会角色错乱等各种非公正的待遇,于是逐渐沦落为城市中的弱势群体和边缘群体。从公共服务均等化与教育公平的角度出发,国家应当给予失地农民一定的教育补偿。通过针对性的补偿教育,扭转失地农民在教育上的弱势地位,使之获得提升或再就业的机会,从而使得他们能够突破目前的困境和社会排斥逐渐融入主流社会。

  此外,由于我国的产业结构调整、优化和不断升级,低端劳动逐渐被机械化所代替,但高技能、有经验的技术工人逐渐成为劳动力市场上的短缺人才。可是,目前现有的职业技术教育课程的设置,主要针对学制体系内的全日制学生,对失地农民和进城农民工的适用性不强;同时由于生活、经济或社会等方面的压力,使得他们不得已而继续从事低端劳动。

  单纯的平均分配资源并不能从根本上解决问题,要落实失地农民的学习权,就必须构建完整的针对这类群体的教育培训体系,实施“补偿性教育”是其中的一个基础环节。即:通过补偿性的教育培训,弥补失地农民市民化的转型过程中可能存在或出现的城市适应、生计发展和社会交往问题以及语言认知、沟通、情感和心理方面的不足等等,从而提升其生存和进一步发展的可能性。

  因此,我们需要在终身教育立法中对失地农民的学习权保障进行单列:第一款:“农业部门会同教育部门开展失地农民的职业技能培训工作,促进其向城镇居民的角色转换”。第二款:“教育培训机构应当按照政府相关部门的培训计划和要求,开展上述人员的就业培训或创业培训。”各地政府在进行教育资源整合时,需充分发挥各类教育机构和农业部门的作用,以构建完整的失地农民教育培训体系,由此来落实失地农民的学习权。

  (四)失业人员、进城务工人员学习权保障

  失业人员的安置问题是影响社会发展以及社会稳定的重要因素之一,失业人员由此引起了较多关注。由于历史原因,我国人口基数巨大,劳动力总量大。随着科学技术的应用和劳动力成本的提高,越来越多的企业开始摆脱原始的手工劳作方式,大量智能化设备的引入,提高了生产效率的同时降低了生产成本,但与此同时也淘汰了大量的原始手工劳动者。这一系列原因造成了越来越多的劳动者加入失业大军。

  同时,科学技术应用于农业生产提高了农业生产效率,这使得大量的农村富余劳动力在农闲时节涌向城市,充斥着城市的各个角落。据国家统计局数据,2010年全国农民工总量为2.42亿,到2014年已升至2.74亿,一段时间内会呈现逐年上升的趋势⑨。日益庞大的进城务工人员,对于城市发展和社会管理来说都是一大挑战,如果解决好就是人力资本,解决不好则无论对于国家还是这一群体来说都可能造成很大伤害。

  近年来,在我国的沿海珠三角地区时常会出现“民工荒”,其实是一种人力资源与市场脱节所造成的负面结果。大部分农村进城务工人员的教育程度、教育层次处于相对较低水平,大多只有初中或小学文化程度,甚至有一部分是社会文盲。可以说,这部分群体在教育程度上处于绝对“弱势”地位。此外,在他们身上还存在着社会排斥以及难以逆转的经济贫困,使得他们依靠自身力量无法进行继续教育,很难适应城市化、工业化快速发展对劳动力的要求。上述种种状况叠加起来制约了这部分群体的自身发展,使其生活水平一直处于较低层次且很难有所突破。但在广大进城务工人员中,尤其是青年群体,对于继续学习、职业教育培训、融入城市有着十分强烈的愿望和渴求。

  在推广终身教育的过程中,对于城市失业人员和农村进城务工人员进行职业技能教育提高其生存能力的同时,也要注重进行基础文化教育、心理健康和道德品格等方面的教育和塑造,意在提高他们的基本素质和道德水平,同时加强心理调适能力,更好地适应社会。

  因此,立法中对失业人员和进城务工人员学习权的保障可以进行单列:第一款:“劳动和社会保障等部门会同教育管理部门负责城市失业人员、农村进城务工人员职业技能培训工作,提高其科学文化水平和再就业能力”。第二款:“当上述人员学习期满、学分修满或培训结束并通过考核的,颁发相关的技术等级证书”。

  (五)残疾人学习权保障

  残疾人是由于生理上的原因而处于社会弱势地位,和正常人相比其完成学业的困难较大。但残疾人的教育水平可以在一定程度上反映一个国家、一个地区教育水平的高低,也能从侧面反映出这个社会的福利水平与文明程度。目前在我国,残疾人口数量已经达到八千多万,这一数字甚至达到或者超过世界上某些国家的人口总和[8]。由于残疾人处于先天弱势地位,我们应当通过实行积极的“差别待遇”为其提供额外的教育补偿,设法提高他们的竞争力,让他们体会到社会的关爱与支持,享受到做人的快乐与尊严,如此也有利于社会和谐、稳定与文明程度的提高。

  地方各级人民政府应当单列针对残疾人的终身教育经费,加强和完善残疾人的终身教育工作,落实残疾人的学习权。具体应从残疾人的身心特点和特殊需求出发,结合其就业去向、就业渠道和劳动市场需求等,开展残疾人的教育与培训。我们应当意识到,社区是接触残疾人并为其提供服务最直接、最便捷的工作场所。因此,地方各级人民政府在规划和部署社区教育工作时,应将残疾人教育纳入总体规划,民政部门、残疾人联合会应会同教育部门充分拓展社区教育资源,担负起残疾人教育和培训工作的责任。立法可以表述为:“民政管理部门、残疾人联合会应会同教育管理部门,充分拓展社区教育资源,开展残疾人教育工作。”教育内容上,在进行学科知识、劳动技能和职业技术教育的同时,加强残疾人的生活技能以及心理健康教育也非常重要。

  (六)少数民族群体学习权保障

  据第六次全国人口普查结果显示,我国汉民族人口约为12.3亿,占总人口的91.51%;全国有55个少数民族,总人口约为1.1亿,占总人口的8.49%⑩。从地域分布来看,少数民族主要集中在经济、教育欠发达的西部和边境地区。在我国,各个少数民族在总人口中人数比例不高,分散开来,单一某个民族来说人数则更少,很容易在社会当下成为一个被忽视的群体。由于历史和社会原因,民族地区的整体教育基础都很薄弱,在某些地方甚至连基础教育都不能很好地落实,但这并不是说少数民族地区就不需要发展终身教育。

  人人都有学习的权利,少数民族同胞的“学习权”同样值得尊重。民族地区教育落后、质量低、发展慢,教育经费的投入是一项非常重要的原因。在我国有些民族地区,其教育经费的投入总量甚至没有达到《中国教育改革和发展纲要》明确规定的“不得低于财政收入20%”的要求,这些地方教育经费的投入明显低于东部发达地区,有些地方甚至低于全国平均水平[9]。不均衡的教育经费投入,必然形成差别迥异的教育资源环境,必然导致教育发展的不平衡。由于民族地区本身经济发展较为落后,教育投入、师资培养以及公共教学资源的提供等方面都不能得到很好保证,封闭的自然生态环境又使得很多少数民族地区信息落后,加之语言障碍,不能很好地与时代的发展变化接轨。还有一个不容忽视的问题,就是少数民族教育中整体师资水平偏低;“因学致贫”“因学返贫”在这些地区也普遍存在,导致少数民族群众对接受教育的内在需求不高。此外,我国目前的立法和国家政策相对较为注重少数民族同胞接受汉文化方面学习权的保护,但长久以来较为忽视保护和发展少数民族传统文化精髓。各种因素交织在一起,造成少数民族地区的教育发展在起点上就远落后于发达地区,且缺乏迎头赶上的动力。

  终身教育立法意在实现公民“学习权”,任何公民的学习权利都要得到有效体现和保障,处于弱势地位的少数民族群体更是如此。我们应在立法中强调:“国家和少数民族地区政府,必须单列专项资金用于少数民族地区终身教育事业的发展”。“尊重少数民族的传统和文化,将其作为中华民族的伟大文化遗产保护其文化瑰宝”。同时,为了提升教学效果,应鼓励少数民族教师进行“双语”教学。国家应支持民族地方加大“双语”教师的培训和补充力度,力求最大限度地消除认知障碍。此外,我们可以在师范院校中置换出部分优质师资支援少数民族地区,同时增加民族地区学校教师进行继续教育的机会。

  五、帮扶措施

  由于公民的个体差异性,对于某些弱势群体和困难群体来说,单靠学习欲望和个人努力很难实现终身学习。很多学习者虽然在主观上对学习抱有积极的态度,但在客观现实中往往会因为生活、工作压力,或者时间、学习成本等,打消学习的想法或难以将学习继续下去。

  人人都有学习的权利,终身教育立法除了要对公民的学习权予以肯定之外,还要确保所有公民,包括弱势群体、困难群体等能够接触教育资源,真正加入终身学习的行列。因此,法律上的扶持与经济上的支持异常重要。各级政府部门均可以制定相应的优惠措施或学费减免政策,终身教育督导部门应始终将弱势群体和困难群体的教育情况纳入教育督导的指标体系,以此作为评估各市、县(区)等地方终身教育工作的重要内容,以便及时发现和解决教育公平问题(具体思路参见图3)。

  图3 建立公民学习权保障帮扶措施思路

  为此,终身教育立法可以做出明确:第一款:“各级政府部门制定相应的优惠措施或学费减免政策,鼓励失业人员、失地农民、农村进城务工人员、残疾人、少数民族等弱势群体、困难群体参加学习,提高文化素养、掌握职业技能。”第二款:“国家终身教育管理部门将失业人员、失地农民、农村进城务工人员、残疾人、少数民族等弱势群体、困难群体的教育情况纳入教育督导指标体系,作为评估各市、县、区终身教育工作的重要内容。”

  只有通过专项终身教育立法明确政府的主导责任,将保障弱势群体、困难群体等平等的学习权,看作是理应给予他们的民主权利而非慈善性施舍,奉行“弱势补偿”实现对弱势群体、困难群体的特殊保障与扶持,建立教育情况监测指标体系,才能使之成为具有稳定性的可持续发挥作用的一项制度[10]。一言以蔽之,保障弱势群体、困难群体的学习权,实现教育公平,不是简单地归结为一项立法的内容,而是通过立法使其形成一种长期性制度,成为政府职责和教育事业的一项重要内容。

  学习型社会建设要求公民学习权的全面实现,学习权保障是当下的一个重要历史课题。通过国家层面终身教育立法,建立针对各类群体的分层学习权保障制度,为公民学习权的全面实现创设路径,这在我国当前教育发展不平衡的现状下具有积极意义。公民学习权保障具体路径和相关立法内容的明晰,使学习权研究从理论探讨落实到可操作性层面,期望能够推进我国终身教育的立法进程,为学习型社会建设奠定基础。

  注释:

  ①《中华人民共和国劳动合同法》(2007年)第十七条:劳动合同应当具备以下条款:(一)用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人;(二)劳动者的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码;(三)劳动合同期限;(四)工作内容和工作地点;(五)工作时间和休息休假;(六)劳动报酬;(七)社会保险;(八)劳动保护、劳动条件和职业危害防护;(九)法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。劳动合同除前款规定的必备条款外,用人单位与劳动者可以约定试用期、培训、保守秘密、补充保险和福利待遇等其他事项。

  ②《中华人民共和国劳动合同法》(2007年)第七十四条:县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查:(一)用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况;(二)用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况;(三)劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况;(四)用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况;(五)用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况;(六)用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况;(七)法律、法规规定的其他劳动监察事项。

  ③《中华人民共和国企业所得税法》(2007年)第三十条:企业的下列支出,可以在计算应纳税所得额时加计扣除:(一)开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用;(二)安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资。

  ④来源:国家统计局网站(http://www.stats.gov.cn)

  ⑤现在国际上通用的标准是将65岁及以上老年人口占总人口的比重≥7%或60岁及以上人口≥10%,作为进入老龄化社会的标准。如果65岁以上人口所占比重达到15%以上,则为“超老年型”社会。

  ⑥来源:中国上海网上政务大厅(http://www.shanghai.gov.cn)。

  ⑦《中华人民共和国民法总则》(2017年)第十九条:八周岁以上的未成年人为限制民事行为能力人,实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认,但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力相适应的民事法律行为。第二十条:不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人,由其法定代理人代理实施民事法律行为。

  ⑧参见:统计年鉴分享平台(http://www.yearbookchina.com)。

  ⑨来源:国家统计局网站(http://www.stats.gov.cn)。

  ⑩来源:国家统计局网站(http://www.stats.gov.cn)。

  参考文献:

  [1]丁志宏.发达国家的老年教育发展及其对我国的启示——以英、美、日三国为例[J].高等函授学报(哲学社会科学版),2008(9).

  [2]周广竹.略论构建农民终身教育体系的重要性和紧迫性[J].成都行政学院学报,2009(10).

  [3]李苏英.农村劳动力素质教育问题探析[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2005(5).

  [4][美]西奥多·W.舒尔茨著.人力资本投资——教育和研究的作用[M].蒋斌,张衡,译.北京:商务印书馆,1990.

  [5]高新才,李笑含.浅析新型城镇化下失地农民补偿安置问题[J].西北师范大学学报(自然科学版),2016(3).

  [6]张丽萍.中心城市高校对失地农民实施新型农民教育培训的对策研究[J].华中农业大学学报(社会科学版),2012(2).

  [7]鲍海君,周望月.城市化进程中失地农民补偿性教育培训初探[J].技术经济与管理研究,2014(5).

  [8]于景辉.谈社会公正观视域下的我国残疾人教育[J].教育探索,2013(9).

  [9]曹清波.公平视角下的少数民族教育发展对策研究[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版),2014(7).

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