作者简介:唐克，刘家刚，西南财经大学 公共管理学院，四川 成都 611130

　　唐克，西南财经大学公共管理学院副教授、硕士生导师，研究方向：行政管理、公共政策；刘家刚，西南财经大学公共管理学院硕士研究生。

　　内容提要:公共政策执行主体偏差导致的政策执行失灵是公共政策执行主体研究中的一个重大命题。社区教育政策属于公共政策范畴，建构社区教育政策执行主体偏差模式，分析政策执行主体偏差行为问题，可以探究社区教育政策内容有效转化为实现效果困境的原因：社区教育政策滞后，导致政策执行主体行为的随意性；社区教育政策执行过度行政化，导致政策执行主体行为的单一性；社区教育政策资源短缺，导致政策执行主体行为的利益性。因此，完善国家层面的社区教育政策，可以从政策源头上避免政策执行主体因政策模糊而出现的政策偏差。社区教育政策执行主体多元化，主体间的相互作用和制衡，可以改变行政化路径依赖。在社区教育政策执行过程的利益博弈中，需要打破原有的利益格局，寻找各方利益均衡点。这是避免社区教育政策执行主体偏差的前提和基础。

　　关 键 词:社区教育 政策执行主体 偏差行为 偏差模式 政策研究

　　一、问题的提出

　　城镇化进程加快了城乡一体化，城乡基层行政治理结构发生重大变化，以“社区”为单位的基层组织结构逐步代替了原有的社会管理形态。在城镇化进程中，社区教育的作用越来越重要，我国社区教育近年来呈现迅速发展的态势，其趋势已经由城市向农村全面推进，教育活动区域和内容覆盖面不断拓展。社区教育已经成为实现城乡一体化的重要途径，成为实现构建终身教育体制的重要途径。目前，各级政府相继出台了相关政策，大力支持发展社区教育。但社区教育区域间发展不平衡，社区教育效果存在明显差距的现状依然存在。[1]笔者在社区调查中发现，造成问题的其中一项重要原因就是相关政策的执行力度不到位，政策执行主体存在偏差行为，这是十分值得关注和研究的现实问题。

　　社区教育政策属于公共政策的范畴，因此，社区教育政策执行主体可以根据公共政策执行主体的概念衍生出来。学术界对于公共政策执行主体的含义界定有很多观点，这些概念从不同方面说明了公共政策执行主体的内涵，反映了公共政策执行主体的结构。宁骚教授认为：“公共政策主体是相对于政策客体而言的，它是指那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。”[2]政策执行者是政策执行主体。他认为政策执行者掌握着政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻到政策对象中的实施者、组织者、管理者和责任者。[3]本文主要采用宁骚教授对公共政策执行主体的观点，来界定社区教育政策执行主体的定义，即指在特定的政策环境下，负责执行社区教育政策，整合各种教育资源，将社区教育政策付诸实践，实现社区教育政策目标的行为者。这些行为者主要是指政府机构、社区教育管理体系以及被赋予执行社区教育政策职责的社会组织。

　　公共政策执行主体是公共政策有效执行的核心部分。美国学者托马斯·史密斯指出，在政策执行过程中，执行者行为因素是直接关系政策成败的关键性因素。[4]正是由于公共政策执行主体在公共政策执行中的各种偏差行为导致了公共政策执行不能达到预期效果，因此，理解公共政策执行主体偏差行为的概念，是进行社区教育政策执行主体偏差研究的理论依据。宁骚教授认为：“公共政策执行主体偏差，是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离目标并产生了不良后果的政策失真现象。”[5]学者匡娉婷认为：“公共政策执行主体的偏差行为就是指公共政策执行主体在公共政策执行过程中由于主观故意或者执行手段、方式的选择不当而引起背离公共政策精神或引起政策执行结果背离政策目标的行为。主要表现为对政策内容的扭曲行为；对目标群体的粗暴强制行为；执行过程中的被动执行行为。”[6]本文主要采用上述两位学者对公共政策执行主体偏差概念的观点，来界定社区教育政策执行主体偏差，即指在社区教育政策执行过程中，社区教育政策执行主体由于受主客观因素影响，导致不同程度执行失效，背离政策目标的偏差行为。

　　从相关文献研究综述来看，公共政策研究的学者对公共政策执行主体偏差的研究较多，其中公共政策执行主体偏差导致的政策执行失灵是公共政策执行主体研究中的一个重大命题。但是，将相关理论运用到实际工作部门的具体政策执行主体偏差行为的研究文献较少。“社区教育政策执行”研究是社区教育政策研究中的新课题，目前这方面的研究通常都是从社区教育工作实践的角度进行的“经验式”总结，而有针对性的理论阐述还较为薄弱。本文试图从公共政策研究的视角，运用公共政策执行理论，通过对社区教育政策执行主体问题的研究，探讨社区教育实践发展中的困境问题。

　　二、社区教育政策执行主体行为偏差模式研究

　　(一)研究框架

　　基于公共政策执行理论中对执行主体偏差的研究探讨，综合多位学者的观点，结合我国社区教育政策执行的实际情况，笔者主要采用“政策标准判定偏差模式”的研究方法，构成基本研究框架(如图1)。其研究思路是，确定政策标准，探索相对定式的执行主体行为中的偏差模式，通过样本调查检验分析，讨论目前在社区教育工作实践中，政策执行主体偏差行为及其深层原因。

　　图1　社区教育政策执行主体偏差研究基本框架

　　(二)政策执行标准

　　1.政策文本

　　多年来，我国政府及相关机构出台了一系列涉及社区教育的政策，这些政策文本成为了判断政策是否有效执行，实现政策预定目标的基本标准的政策文本。我国社区教育发展大体分为四个阶段。第一阶段：起步阶段(上世纪80年代)，开始了社会化教育探索进程，社区教育开始形成。第二阶段：探索阶段(上世纪90年代)，1992年上海市教育局出台了《上海市社区教育工作暂行规定(草案)》，这是我国第一个较为规范的关于社区教育的地方政府文件。[7]1996年教育部颁布的《全国教育事业九五计划》中，首次明确提出社区教育。第三阶段：实验阶段(1999－2010年)，1999年国务院转发教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，把开展社区教育实验工作作为重点提出，至2009年全国性社区教育实验区共计136个(包括示范区)，各省市级社区教育实验区400多个。[8]2004年教育部发布《关于推进社区教育工作的若干意见》，[9]这是一部纲领性的指导文件，对开展社区教育进行了全面部署。第四阶段：城乡全面展开阶段(2010年至今)，2010年国务院的《国家中长期教育改革和发展规则纲要》(2010－2020年)提出广泛开展城乡社区教育，标志着我国社区教育开始从实验区逐步向城乡全面展开。同年，教育部出台《社区教育示范区评估标准(试行)》，[10]进一步推动了社区教育深入发展。在上述这些文件当中，教育部于2004年出台的《关于推进社区教育工作的若干意见》和2010年出台的《社区教育示范区评估标准(试行)》，这两个专门针对社区教育发展的重要政策文件，为社区教育政策落实提供了具体的规范和要求。本文研究社区教育政策执行主体偏差问题，以这两部重要的政策文本内容为基本的政策依据。

　　2.执行标准

　　教育部办公厅2004年的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出，社区教育工作的指导思想就是要逐步建立社区教育管理体制、运行体制，要把社区教育作为基础性工作，通过社区教育进一步构建终身教育体系。[11]《社区教育示范区评估标准(试行)》(以下简称《标准》)则从我国社区教育的实际出发，规定了我国社区教育示范区发展的具体标准。两个文件一总一细，为检验社区教育政策达到预定政策目标提供了一把尺子。这些标准主要涉及管理运行体制、运行经费、师资力量、社区活动、设施建设和学习资源建设五个方面。

　　一是管理运行体制。《意见》提出形成党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与的管理体制和运行体制。[12]在行政管理体制上，《标准》要求政府建立社区教育委员会，下设社区教育办公室，办公室设在教育部门，并有专人负责。[13]

　　二是运行经费。《意见》指出，建立以政府投入为主，多渠道投入的社会教育经费保障机制。国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于一元的标准，落实社区教育经费。[14]《标准》指出，区(县、市)财政按社区常住人口每年人均不低于二元标准设立社区教育专项培训费用，经济发达地区还可增加社区教育经费的投入。[15]

　　三是师资力量。《意见》明确指出，要建立一支以专兼职人员为主体的管理队伍和师资队伍。街道要有专人分管社区教育工作。兼职人员要根据社区教育的实际需要确定。[16]《标准》要求建立一支素质较高，懂得社区教育，专兼职结合的社区教育管理队伍，街道(乡镇)有一名专职管理人员；有一支相对稳定、适应社区教育需要的、专职、兼职和志愿者结合的社区教育师资队伍。[17]

　　四是社区教育活动。《意见》提出大力开展多层次、多内容、多形式的教育培训活动。逐步提高社区居民的教育培训率，力争每年提高5％以上，逐步实现有学习能力和学习要求的社区居民‘人人皆学’的目的。[18]《标准》则对东部地区、中西部地区、城市社区和农村社区，分别提出了十分具体的接受社区教育的培训率。[19]

　　五是设施建设和学习资源建设。《意见》指出要充分利用社区内现有各类教育资源，实现教育资源共享。充分利用社区内普通小学和各类职业学校、成人学校向居民开展教育培训服务，要积极创造条件，充分利用现代化远程教育手段，构筑起社区居民全民学习、终身学习的平台。[20]《标准》提出资源建设三个重点：一是社区教育资源开发程度高；二是社区教育资源共享程度高；三是建设社区学习资源服务圈。[21]