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【网络文选】财政规则与异质性环境治理激励
2021年02月19日 13:18 来源:《中国社会科学》2020年第8期 作者:张 莉 字号
2021年02月19日 13:18
来源:《中国社会科学》2020年第8期 作者:张 莉

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   财政是国家治理的基础和重要支柱。改革财政规则,以提升国家治理能力,具有重要的政策意义。

  环境治理是当下国家治理能力建设中的重要内容。“环境库兹涅茨曲线”假说忽略了政府在改善环境质量上的作用,自上而下的行政命令则忽略了地方政府的积极性。

  财政规则可以影响财政收支结构,进而解释不同地区的异质性环境治理激励。财政规则改革可以促进国家治理能力提升。中央通过改变财政规则,可以促使地方政府自主承担环境治理的职责。

  财税工具对实现促增长、治污染、促公平等治理目标具有可行性。除去财政收支的总量问题,财政收支结构以及央地财政关系等财政规则,在国家治理中同样举足轻重。

  我国政府治理的重心正在从以往促进经济增长为主,转向包括改善收入分配和生态环境治理等一系列更为全面、也更为艰巨的任务。如何优化财政规则为地方政府提供新的政策工具,发挥财政在国家治理中的“重要支柱”作用是当下的紧迫任务。

  财政一直为我国改革发展提供基础性激励机制。财政规则调整意味着激励机制的变动,引发政府协调、财政压力和地区竞争激励等变动,从而影响经济和社会发展,但很少有研究涉及财政规则之下地方政府采取不同行动的现象。

  深入探究相同财政规则下地方政府治理行为差异性的来源,有助于识别财政规则引导地方政府行为的关键机制。近期的研究开始关注中央政府顶层设计如何通过央地财政博弈来干预地方政府行为,最终实现改革目标。

  坚决打好污染防治攻坚战,是我国决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一,也是推动治理体系和治理能力现代化的重要领域。

  现阶段我国环境治理的本质,是经济发展收益和污染治理成本之间的权衡。现有文献主要有两种观点。一是发展阶段论。按照“环境库兹涅茨曲线”(EKC)假说,环境污染与人均GDP呈倒U型关系。我国加速调整产业结构让拐点提前到来是环境治理的正确举措。但政府的积极作为在发展阶段论中不应被忽略。二是激励冲突论。首先,污染治理长期被认为是对经济增长的负面冲击,和地方政府进行晋升锦标赛的动机不兼容,因而地方政府没有治理污染的激励。其次,由于税率、税基和税收分成规则由中央制定,地方政府利用财税工具治理污染的能力受限。中央为使地方政府切实履行环境治理职责,使用“自上而下”式的行政命令就自然成为选择。

  由于广泛的信息不对称和普遍的环境需求异质性,基于量化管理的政策面临效率较低的问题。加之,“运动式”环境政策一旦与民生、经济等其他重要领域的利益相冲突时,会出现政策反复的现象。这些政府治理问题的存在,使得当前依赖“自上而下”的行政命令和“一刀切”式的环境管制策略成效不彰。

  由是观之,污染治理需要新的政策工具以完善治理体系,提升治理能力。一个可行的方向是落实“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

  自20世纪90年代初开始,一支实证研究文献表明,污染和经济增长存在非线性关系,称为“环境库兹涅茨曲线”(EKC)。EKC增进了对污染水平长期走势的理解,也表明改善经济结构、提升技术水平有利于污染治理。这些中长期的发展路径调整也为我国采用。

  然而,中国作为全球主要能源消费国之一,要实现节能减排目标需要在短时期内实现“碳达峰”,政府必须积极作为。

  EKC框架忽略了污染水平很大程度上是政府公共政策作用的结果。Dasgupta等人的研究结果表明,如果没有强有力的环境监管,即使富裕国家也难以控制环境污染水平,而环境监管执行有力的贫穷国家反而能取得很好的环境质量。

  运用财政工具解决包括污染在内的负外部性问题,至少可以追溯至1920年的“庇古税”。

  现代经济理论和全球的实践都表明,财政工具是治理环境问题的主要选择之一。

  大量研究表明环境税可有效治理污染。在治理污染之外,环境税可以形成污染治理和促进经济增长共生的“双重红利”。通过税收治理污染除了影响家庭和企业的短期选择外,还有利于形成中长期消费和生产方式的预期。

  是否存在一个污染治理成效好,负面冲击更小,能让民众和市场形成良好预期,能反映地区差异且和地方政府激励相容的治理体系?

  当代公共经济学理论的出发点,是“仁慈政府”承担解决市场失灵的责任。而民众的公共服务异质性,则是透过“用脚投票”、分权定理、最优职能配置理论等来解决。在假定政府会为社会福祉和居民偏好着想的前提下,国家治理能力仅取决于经济最优策略。

  由于现实中的分权和治理的复杂性,竞争性和补充性假说一直在演进。其中,影响力最大的当属“利维坦”模型。该模型结合公共选择、政治经济学和信息不对称等,形成了第二代财政分权理论,倾向于放弃“仁慈政府”的假定,转向理性政府。

  大量研究发现,政府与民众之间存在互动的循环往复,与同级和上级政府之间存在博弈与竞争。如何设计财政规则来约束地方政府的支出总额和结构,如何回应民众对公共物品的需求,是当前研究的重要内容。

  针对中国地方政府行为,一支文献提出“晋升锦标赛”理论,认为理性的地方政府官员会最大化地区经济增长,以最大化自身政治晋升的几率。另一支文献提出“保护市场的财政联邦主义”假设,认为在财政分权制下,地方政府在财政收入领域展开竞争。

  部分学者认为,GDP最大化本身并不能完全代表地方官员追求政治资源和晋升机会的动机。可支配财政收入最大化,可以作为政府部门增大自身影响力、促进地区增长或公共服务改进、官员追求利益等活动的实现手段。以可支配财政收入最大化作为目标的财政激励假说,可与更多理论和中国的实际相兼容。

  乔宝云等人的研究表明,财政激励比晋升激励更能实现中央政府目标和社会福利最大化,从财政激励视角研究地方政府行为,可得到更有效提升国家治理能力的政策启示。

  现有研究对地方政府努力的目标有不同的结论,但都一致认为,地方政府是“理性”的,会依据约束条件调整行为。研究还表明,财政规则是影响地方政府行为的重要机制。在央地分权的背景下,中央政府一方面为地方政府提供了追逐可支配财政收入最大化的制度空间,另一方面通过财政规则调控央地关系。改变财政规则是中央改变地方政府行为模式的重要抓手。

  地方政府是具有自身目标并会对激励作出反应的理性政府,而可支配财政收入最大化是其重要目标。上级政府设定的财政规则,包括财政规模和财政分权程度,都会影响地方政府行为,改变财政规则会影响地方政府的行为。财政收支结构影响地方政府最大化可支配财政收入目标,其差异是影响当前不同地区治理力度差异的重要因素。

  假设制造业部门的污染程度与产出正相关,其他经济活动不造成污染;污染对经济主体造成负面影响。

  假设短期内没有技术进步,但政府的环境管制行为却会对企业生产造成短期冲击。政府在进行环境管制决策时,也不会考虑企业的长期技术进步对税基的影响。

  如果政府提升环境管制力度,将获得两方面收益:一是财产税因税基价值上升而上升,二是医疗支出因污染减少而下降;同时将因此付出两方面代价:一是生产性税因税基规模缩减而下降,二是强化环境管制需要付出更高昂的管制成本。政府的决策将取决于收益和成本的相对大小,即一阶条件中的外生参数以及财政收支结构。

  假定地区实施统一环保标准,企业产出缩减的程度与企业技术水平负相关。而一个地区的制造业规模越大,表明边际企业的技术水平越低,因此,一个地区的制造业规模越大,污染管制对产出的损害相对于当地经济规模而言就越强。对地区政府而言,制造业规模越大,政府控制环境污染的动机就越弱。相反,如果地区内制造业规模相对较小,则地方政府更有动机控制环境污染。

  由于环境污染同时影响区域内所有住房的价值,且其影响与其他属性决定的住房价值无关,因此房地产业规模越大,污染对住房价值的总影响就越大,政府控制环境污染的动机也就越强。相反,如果地区内地产业规模相对较小,则地方政府控制环境污染的动机较弱。

  类似地,环境污染会同时影响区域内所有居民的健康状况,增大患病的几率。一个地区的医疗支出水平较高可能有两方面原因:一是该地区有较大的就医群体;二是该地区人们的平均健康状况和医疗卫生状况较差。两种情况下环境污染的影响都更大。因此,医疗支出水平越高,政府控制环境污染的动机就越强,反之,则政府控制环境污染的动机就越弱。

  假说I:给定其他条件,地区污染程度是由财政收支结构决定的。具体而言,生产性税收入占财政收入的比例越高,政府保护环境的激励越弱,地区污染程度越高;财产税收入占财政收入的比例越高,政府保护环境的激励越强,地区污染程度越低;政府医疗卫生支出占总支出的比例越高,其控制环境污染的努力程度越高,地区污染程度越低。

  在给定税基规模和税率水平情况下,中央和地方的税收分成安排改变了不同种类税收对地方政府的实际收益规模,税收分成比例同样可以影响财政激励并扭曲地方政府污染管制水平。

  中央政府为地方政府留存的生产性税越多,提升生产性税规模对于地方政府的实际收益就越大。地方政府控制环境污染的动机因此减弱。

  假说II:税收的中央—地方分配安排会改变地方政府控制污染的激励。生产性税的实际地方分成比例越高,则地方政府控制污染力度越低,地区污染程度越高。

  不难看出,假说II与假说I是直接相关的。中央政府的财政规则会改变不同税收、支出在地方可支配财政收入中的权重,从而改变地方政府行为。

  以收入最大化、支出最小化为行为目标的政府,其财政收支结构将决定政府控制环境污染的激励,从而影响环境管制力度和地区环境质量。

  直觉上,监管成本上升可能“稀释”生产性税收、财产性税收和医疗支出在财政收支中的相对占比。但考虑到监管成本在财政支出中的占比较小(如2007年全国环境保护支出占财政支出比重仅为2%),节省监管支出也难以解释地方政府放松环境管制的动机。

  医疗卫生支出和教育支出在地方财政安排上可能存在竞争取舍关系,同时,两者同属民生性支出,可能受财政分权压力等因素而同向变动,两者的具体关系取决于两类影响的大小。

  检验结果表明,税收返还比例上升与污染物排放量正相关。税收返还比例上升与生产性税收比例正相关,即实际税收分成确实改变了地方财政收入结构。在控制财政收支结构的情况下,实际税收分成比例本身对污染程度并没有影响。农业税改革对环境污染水平没有显著影响。

  兼顾生态环境的高质量发展,是提升国家治理能力的重要方面。这就要求地方政府在中央政府的领导下更好地履职尽责。

  为此,第一,中央应改变现行税率结构以改变地方官员的财政激励。通过开征房产税等方式增大财产性税在地方财政收支结构中的比重;将增值税率与商品的污染性挂钩,从税制角度提升污染企业成本,使地方政府在扩税基和污染防治中寻找平衡。

  第二,中央应改革财政央地关系,理顺财权和事权在各级政府的分配安排。应尽可能降低生产性税在地方政府的留存比例。这样可以扭转地方政府过分追求生产性税的激励,避免地区之间在环境标准方面的“逐底竞争”,降低环境污染程度。

  第三,中央应该进一步强化医疗保障体系建设,提升地方政府在医疗服务支出中承担的比例。额外医疗所产生的健康收益不仅可能弥补道德风险带来的支出成本,还可以促使地方政府承担污染防治责任,产生更大的健康收益和环境生态收益。 

 

  (作者单位:中央财经大学中国公共财政与政策研究院。原题《财政规则与国家治理能力建设——以环境治理为例》,《中国社会科学》2020年第8期。张征/摘) 

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姓名:张 莉 工作单位:

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