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【网络文选】海洋生态环境保护与涉海陆源规划
2021年02月19日 11:32 来源:《中国社会科学》2020年第9期 作者:傅广宛 字号
2021年02月19日 11:32
来源:《中国社会科学》2020年第9期 作者:傅广宛

内容摘要:在海洋生态环境的政策过程中,对各种政策要素进行全面而系统的相关性分析,需要了解政策系统与政策要素之间、政策要素彼此之间,以及政策系统与政策环境之间的互动规律。

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  我国是世界上最大的发展中国家,其海洋生态环境政策具有很强的全球影响效应。研究我国的海洋生态环境政策,有利于促进人类改善海洋生态环境。

  相关代表性研究文献

  相关研究文献大致可以分为两类。一类是综合研究中国的环境状况,另一类是针对某项海洋生态环境的政策进行研究。

  Wang You-Shao等对1982年至2004年在大亚湾12个海洋监测站收集的海洋污染数据进行了客观报道,虽然有助于海洋生态环境的政策问题构建,但缺乏对政策本身的综合研究。

  林天维指出,中国海洋生态环境特征存在“资源需求不断增加,海洋生态环境污染日益严重”的情况。

  Liu Jianguo 和Diamond Jared等对于全球化进程中的中国环境问题进行了讨论,包括中国环境影响的类型、对中国自身的影响、中国和其他国家之间的相互影响、中国环境未来的预期等问题,但也没有以中国的海洋生态环境政策为对象进行研究。

  Arthur Mol分析了当代中国的环境改革在多大程度上可以被生态现代化所解释,其研究重点也不是海洋生态环境政策。

  在针对某项海洋生态环境政策进行研究的文献中,Zhang Kun-Min 和Wenb Zong-Guo通过对中国环境政策发展状况的审视,试图确定如何最好地协调环境与经济之间的关系,但只对我国从20世纪80年代至2008年的环境可持续发展政策进行了审视,缺乏对2008年以来海洋生态环境政策的研究。

  Huang Liangmin等对于中国海南岛三亚湾生态环境现状及建议保护策略,只是进行了局部的政策研究,缺乏从整体上进行讨论。

  Gerald E. Fryxell和Carlos W. H. Lo等则从中国广州和北京的305名管理人员的样本研究中发现,环境知识和价值观对个人管理行为具有更强的预测能力。这个发现虽然能够为政策制定奠定很好的基础,但是仍然没有从整体上对我国的海洋生态环境政策进行研究。

  相比较而言,海洋生态环境政策的内容分布、文种构成与政策工具是三个能够比较全面描述政策体系重要特征的变量。

  通过分析这三个变量,能够从三维结构上基本了解中国的海洋生态环境政策“做什么”“做多少”“怎么做”等问题。在研究中国海洋生态环境政策的文献中,鲜有利用内容分析方法对上述三项政策特征进行研究的,对于中国海洋生态环境政策最新发展的研究也相对薄弱。

  海洋生态环境治理的研究意义与本文的贡献

  通过对中国2014—2017年4年间颁布的91项政策文本进行分析,围绕对上述三个变量的描述,展现中国海洋生态环境政策的最新发展。

  中国海洋生态环境保护政策“做什么”“做多少”“怎么做”等问题的表述结果,除了能够用于描述政策体系的运动特征外,还可以表达中国海洋生态环境治理模式。

  所谓中国海洋生态环境治理模式,是指我国政府作为主要治理主体,协同其他治理主体,针对海洋生态环境实施治理行为的一般方式。公共政策则是一种权威性的价值分配方案。任何治理都需要多方面的资源分配过程,基于此,治理模式以公共政策作为外在表现形式,其内涵、外延以及运行均离不开公共政策。透过公共政策的运行,能够观察和描述治理模式。

  海洋生态环境保护政策的内容分布、文种构成与政策工具等三个变量的运行,实质上勾勒出中国海洋生态环境的治理模式。

  海洋生态环境治理模式是一个由不同层级的涉海治理行为主体和不同层次的涉海行为所构成的复杂结构。其复杂性由于治理模式的形成并非一蹴而就,它是在长期治理实践中产生,并由政治、经济和文化等多种因素共同决定的,既存在政府部门主导,更存在私营部门等多样化治理主体的共同参与。

  分析中国海洋生态环境保护政策,能够反映中国海洋生态环境治理实现结构化和制度化的行为过程。在中国海洋生态环境保护的政策过程中,存在着一些已经被结构化的陈述,如海洋生态环境保护的政策问题构建基础、政策工具选择模式、阶梯式政策过程偏好模式等。这些结构化的政策运动形式,对于解释中国海洋生态环境治理模式意义非凡。

  寻找中国海洋生态环境保护政策的潜在模式,挖掘政策过程的一般规律,凝练结构性的理论框架,萃取中国特色海洋生态环境治理模式的实践精华,能够为完善中国海洋生态环境治理模式奠定基础。

  迄今为止,尚没有从理论上系统寻找这些模式并发掘这些模式的理论价值,以致许多海洋生态环境治理现象在公共政策层面得不到合理解释。

  海洋生态环境政策的内容设计与治理需求

  海洋生态环境政策通常是指,有关海洋生态污染的防治、海洋生态资源的保护、海洋生态资源的合理开发和利用,以及有关陆源对海洋生态有影响的工业布局、能源结构、产品结构等四类内容的规范性文件及其法律(为节省篇幅,也用“海洋污染防治”“海洋生态保护”“海洋资源开发”和“涉海陆源规划”等简称来分别指代上述四类政策)。

  针对工业布局、能源结构、产品结构等特定陆源污染问题的相关政策,在政策制定阶段的设计相对不完善,是导致陆源污染物产生并对海洋造成威胁的主要原因。

  中国海洋生态环境政策的内容设计与治理需求之间存在着结构性不对称。这种结构性不对称显然不利于后续阶段的政策执行,并且有可能导致海洋生态环境治理的力不从心。海洋生态环境政策的核心目标是保护生态环境,政策问题构建、政策方案制定,以及政策执行都应该围绕这个核心目标来展开。只有海洋生态环境政策的内容设计与治理需求之间存在的结构性不对称现象得到解决,我国海洋资源的保护和海洋污染的防治才能标本兼治。我国海洋生态环境政策由海洋污染防治、海洋生态保护、海洋资源开发和涉海陆源规划等四类政策所组成。

  海洋生态保护和海洋污染防治两类政策,在中国海洋生态环境保护政策体系中是居于主导地位的两类内容,但从2014年起在数量上出现了明显的背离现象。2014年前,海洋污染防治的政策内容在数量上占主体地位,海洋生态保护的政策内容位居第二。但自2015年开始,关于海洋污染防治的政策数量呈现逐年下降态势,关于海洋生态保护的政策数量则自2015年开始表现出强劲的逐年上升态势,直到2017年,一直维持在高位运行。这种轨迹属于两种政策数量变化中的“背离现象”。其更深层的意义表明,在中国海洋生态环境政策过程中政策问题的构建基础发生了改变。

  政策内容分布的变化在宏观上表现为纠正社会发展中的不平衡状态,在微观上则表现为政策问题构建基础的改变。政策问题的构建过程,就是寻找导致政策问题产生的主要矛盾,并依据主要矛盾制定政策来加以解决的过程。关注我国海洋生态环境政策问题的构建基础发生转换,有利于从政策过程的起始阶段理解我国围绕环境利益进行各种政策选择的制度化过程。

  “海洋污染防治”政策与“海洋资源开发”政策之间,这两类政策之间在数量上呈现此消彼长的负相关关系。这种政策现象之所以发生,显然与对海洋资源的开发必然带来污染的这种片面理解有关。与之相伴,以增加“海洋污染防治”政策的数量,来抑制或者降低“海洋资源开发”政策的数量,也成为一种海洋生态环境政策制定中的习惯性思维模式。事实上,海洋资源的开发未必带来海洋污染,如果合理开发和加强控制,沿着循环利用型开发的路径努力,海洋资源的开发是可行的。海洋污染防治与海洋资源开发并不矛盾,而是相辅相成的关系,不应此消彼长。

  “海洋资源开发”政策与“涉海陆源规划”政策两种政策类型的数量之间,二者呈现正相关关系。“海洋资源开发”政策在许多情况下不是主动型的能够防患于未然的政策,而是被动型的针对已经出现的问题进行追溯纠偏的政策。虽然这种现象发生在海洋生态环境的政策执行阶段,但却始于政策制定阶段。基于此,未来海洋生态资源的合理开发利用政策的发展重点方向之一在于提高前瞻性。

  要实现维护海洋生态环境的政策目标,需要选择恰当的政策工具。政策工具有多种分类方法。如果根据行政权力的干预程度来划分,可以把政策工具分为强制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具三种类型。

  强制性政策工具以具有强制性的手段直接作用于政策目标,在政策执行时只有很小甚至没有自由裁量的余地。这类工具包括管制、政府直接提供、征税,以及使用者付费等手段。

  混合性政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合性工具允许政府将最终决定权留给非政府部门,但也允许政府不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。这类政策工具包括信息与劝解、补贴、财政补助、征税与用户付费等。

  自愿性政策工具的特征是工具本身很少包含或几乎没有包含政府干预的成分。利用自愿性政策工具,目的是强调在自愿的基础上完成预定的政策目标。从强制性政策工具,经混合性政策工具再到自愿性政策工具,这一过程中行政权力的干预程度逐渐减弱。

  海洋生态环境治理模式与海洋生态环境政策存在依存关系。在一定程度上,治理实践是要依靠政策制定和政策执行等一系列政策过程来实现的。

  海洋生态环境政策运行与治理模式的形成

  透过海洋生态环境政策的运行,能够观察和描述中国海洋生态环境的治理模式。从公共政策的角度审视治理模式,能够为治理模式的研究提供政策过程的实证支撑。

  通过对2014—2017年中国海洋生态环境政策运行的实证分析,可以对中国海洋生态环境治理模式做如下基本表述:政策问题的构建基础体现以人民为中心的理念;政策工具选择模式强调国家主导;政策的结构性不对称表明需加强系统思维。

  (一)海洋生态环境政策问题的构建基础:体现以人民为中心

  国家治理体系和治理能力现代化进程显然已经将海洋生态环境保护问题纳入其中。

  中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。海洋生态环境政策也必须服从这个主要矛盾的规约。这就必然带来以公共政策为形式的海洋生态环境治理模式的巨大改变。

  其中最为显著的是,政策内容分布由过去以海洋生态环境的污染治理为主,转化为以海洋资源的保护为主;由先污染再治理为主,转化为以防患于未然为主。这种变化虽然在宏观上表现为纠正社会发展中不平衡不充分的发展状态,在微观上却表现了海洋生态环境政策问题构建基础的改变。这一悄然变化,除了体现“以人民为中心”的发展理念之外,也展示了中国作为一个负责任的大国,为推动构建人类命运共同体所做出的努力。

  (二)海洋生态环境政策的政策工具选择模式:强调国家主导

  中国海洋生态环境治理模式的另一个重要特征是强调国家主导,这可以从中国海洋生态环境政策的政策工具选择模式中得到清楚的表现。这个工具选择模式的内涵是,强制性、混合性、自愿性三种政策工具的历年使用频率大约都是4.1∶1.8∶1,是一个大约呈现等比级数状态的差序格局。

  虽然政策工具的使用总量逐年并不一致,各类政策工具的使用频率也在不断变化,但这个差序格局却仍然稳定地存在于海洋生态环境的治理模式之中,这是由一定的政策理念所主导的。强制性政策工具不能以个人意志予以变更,各行为主体必须按照相关政策的规约进行选择。

  国家主导是一种特定的政策理念,其目的是借国家干预实现政策资源的优化配置,进而为海洋生态环境治理提供良好的外部环境,使海洋生态环境治理模式保持平稳运行和均衡发展。

  脆弱的海洋生态环境的改变往往有可能导致整个人类生态系统和生物资源的改变。由于海洋的特殊性使然,使用强制性政策工具,也是能够有效地降低生态环境问题发生概率、满足高绩效治理需求的一种理性选择。

  (三)海洋生态环境政策的结构性不对称:系统思维待强化

  纵观海洋生态环境政策的整体过程,可以发现一个明晰的现象,即其存在着三个结构性不对称。

  首先是政策内容设计与治理需求之间的结构性不对称,表现为陆源污染现象严重但治理政策数量不足。其次是政策目标之间的结构性不对称,表现在以增加“海洋污染防治”政策的数量,来调节“海洋资源开发”政策的数量。最后是政策时空的结构性不对称,表现在政策制定的前瞻性不足。政策制定既需要考量“过去时”和“现在时”,也需要考量“将来时”,但政策设计表现出对于“将来时”的考量相对不足。“海洋资源开发”政策不是主动型的能够防患于未然的政策,而是被动型的针对已经出现的问题进行追溯纠偏的政策。

  海洋生态环境政策的三个结构性不对称容易带来政策的系统性紊乱,不但影响治理目标的达成,还有可能出现治理模式中各种政策要素的顾此失彼。海洋生态环境治理模式以公共政策为外在表现形式,公共政策的稳定度与治理模式的稳定度密切相关。海洋生态环境政策的结构性不对称反映出治理模式的稳定度不够。

  在海洋生态环境的政策过程中,对各种政策要素进行全面而系统的相关性分析,需要我们了解政策系统与政策要素之间、政策要素彼此之间,以及政策系统与政策环境之间的互动规律。在此基础上,依靠对互动规律的深刻把握和对系统性思维方式的充分尊重,来促进海洋生态环境治理模式的完善,并以此推进国家治理体系和治理能力的现代化,是改善海洋生态环境政策结构性不对称现象的正确方案。

 

  (作者单位,中国政法大学政治与公共管理学院。原题《中国海洋生态环境政策导向(2014—2017)》,《中国社会科学》2020年第9期。张征/摘) 

作者简介

姓名:傅广宛 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张文齐)
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