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范建鏋:财税改革应有一揽子推进计划
2015年10月31日 21:50 来源:经济参考报 作者: 字号

内容摘要:“营改增”全面推开所引发的税制结构变动趋势、税制革新和税率调整问题,乃至财税体制的结构性变革和政治体制的可能变化,都令人高度关注。随之而来的一个不能不正视的问题是,“营改增”这样一种系统性的结构变动,在经济进入新常态的大背景下,是否能够切实推动财税体制产生实质性变革,从而为经济的转型发展注入新的活力?建立真正适应市场经济运行机制的财政制度认清这一形势,有助于我们从宏观财税史的视角来理解新形势下“营改增”所带来的税制结构变动,理解所谓直接税、间接税比例调整等诸种关系,更有助于我们认清“营改增”推进进程中所面临的诸多外部困难。

关键词:财政制度;变动;税制;市场化;财政管理体制;财税改革;市场经济社会;个人所得税;运行机制;战略目标

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  “营改增”全面推开所引发的税制结构变动趋势、税制革新和税率调整问题,乃至财税体制的结构性变革和政治体制的可能变化,都令人高度关注。随之而来的一个不能不正视的问题是,“营改增”这样一种系统性的结构变动,在经济进入新常态的大背景下,是否能够切实推动财税体制产生实质性变革,从而为经济的转型发展注入新的活力?

  “营改增”利益博弈源于财政管理体制

  “营改增”涉及中央与地方的财政关系,国家与企业的税收关系,地区间的利益竞争格局等诸多层面。各种利益主体间的博弈,其实都指向一个共同的有待改进的方面——现行财政制度及财政管理体制上的不成熟性和不完善性。

  稍加梳理不难发现,1949年迄今,我国财政管理体制实际上只是形成了一种对财政相关事务相机调整的灵活机制,而财政制度的核心内涵仍有待规范。在计划经济时期,服务于国民经济复兴和国民经济结构完善这一战略目标,其时的财政制度具有明显的“生产建设财政”的诸多特征。而在确立社会主义市场经济体制之后,随着市场化改革的深入推进,我国财政制度的核心追求目标反而在转型变动中趋于模糊。

  应当看到,市场经济社会和市场化社会有着天壤之别。市场经济社会是当前我们致力于追求的发展目标,而市场化社会则是一种过渡的、不甚健康的形态,是一种“金钱社会”,是诸多资源可以金钱来交易的社会,更是一种权力资本可以大行其道的社会。服务于市场经济社会的财政制度和服务于市场化社会的财政制度,二者有着本质的差异。显然,前者才应当是现代财政制度的核心内涵,也应当是我国今后构建现代财政制度所要追求的主要目标之一。

  因而,在当前的经济转型期,如何尽快从“金钱社会”、市场化社会下的财政制度顺利转变为适应市场经济社会的财政制度,是新时期我们所面临的至关重要的问题。

  建立真正适应市场经济运行机制的财政制度

  认清这一形势,有助于我们从宏观财税史的视角来理解新形势下“营改增”所带来的税制结构变动,理解所谓直接税、间接税比例调整等诸种关系,更有助于我们认清“营改增”推进进程中所面临的诸多外部困难。

  比如,对身兼纳税人与公共财政受益方于一身的居民,相关的财税管理规范至今付之阙如。一个典型的事实是,受限于个人信息不完善和难以全国统筹管理,目前税务机关尚无法有效实施个人所得税的综合计征。如果对个人所得税等税种无法采取更有效的调控措施,那么,在意图保证税收收入水平不变的前提下,要顺利推进财税改革,其制约因素显然更多。

  过往的税制设计、税收管理,基本上是沿袭计划经济时期的“国家—企业”间的治税思路,这一思路高度依赖于企业尤其是国家所能掌控的企业的经营成效。一旦市场经济体制趋于成熟、完善,这种格局必然有所变动。其时,全面的财税改革启动之后,所能保证的税收总体水平究竟如何,尚可质疑。假如不能充分保证,推进改革进度必然有所顾虑。

  在此种格局之下,仅将希望系于“营改增”或房产税或个人所得税一途,不仅未必能够很好地实现为企业减负的目标,甚至保障税收收入这一基本功能也可能大打折扣。

  当前财税改革仍只是小步微调、行业渐进式地推进,而没有一揽子改革计划。在未来的岁月中,如果依然停留于目前这种仅仅提出目标框架式的构想,而不能深入考察税收总体格局中各税种的动态变化趋势,以及这种变化所可能形成的新税制结构对改善中央、地方财政关系的新制约,并由此寻求进一步的深化改革、突破瓶颈之策,那么,即便所论再高明,也仍然不能“落地生根”。

  正是从这个意义上,可以发现,从宏观财税史的视角给予当前的“营改增”乃至财税改革一个恰当的新定位,意义重大。也就是说,如何从更深层面来认识“营改增”给税制改革全体棋局所带来的变动,以及这种变动对税收全局的动态影响,这是需要重新评估的,也是所有身处新一轮改革进程中的人士不能不高度关注的。我们所要建立的,乃是一种真正适应市场经济运行机制的现代财政制度,也就是能切实增进我们每个社会成员的福利水平的财税新体制,而不是那种适应市场化社会的财税体制。认识到这一点,对当前以及今后深化财税改革进程中更明晰地确立相关战略目标,无疑大有帮助。

  (作者为中国社科院财经战略研究院副研究员)

  

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