十八届三中全会《决定》提出，要加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。建设丝绸之路经济带，一是为中国营造良好的周边环境；二是可以推进区域之间包括基础设施在内的各种互联互通，有利于推进区域合作水平，有利于消化中国的过剩产能；三是有利于构筑以开放促开发、促改革的格局。

　　丝绸之路经济带横跨亚欧大陆，途径多个国家，从地理位置、安全便利、经济发展等角度综合来看，建设丝绸之路经济带首先要构建大交通网络，形成人流、物流、资金流的便捷通道，而铁路必将在其中发挥主桥梁作用。铁路交通以其安全舒适、运量大且广、技术成熟等特点，成为在内陆地域优选交通运输方式。丝绸之路经济带绵延7000多公里，修建铁路将产生大量资金需求，资金问题也是目前丝绸之路经济带建设过程中所面临的主要问题。

　　在西方发达国家，比如法国和西班牙，他们运用政府和社会资本合作（PPP）模式建设跨国铁路，引入社会资本参与跨国铁路项目，效果很好，有效填补了资金缺口。特别是运用PPP模式建设跨国铁路项目，有效推动了国与国之间、政府与企业之间的合作，带动了地区经济发展。本文以法国—西班牙跨国铁路PPP项目为例，对其进行分析，以期为丝绸之路经济带跨国铁路建设提供借鉴。

　　项目概述

　　1995年，欧洲各国在数轮谈判后最终达成协议，决定在欧洲TEN—T铁路连接网建设中引入PPP模式。在该协议下，法国政府和西班牙政府依据国际铁路联盟标准，建设了一条从法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。

　　法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路全长50公里，经过5座大桥和一条8公里长的隧道。项目总投资10亿欧元，其中32％用于隧道的修建。这条铁路在法国和西班牙乃至欧洲铁路系统中都起到重要的连接作用，使法国至西班牙的货运时间缩短10—12小时，客运时间缩短2小时。

　　该项目从2003年5月开始招标，2003年10月收到报价，2003年11月开始同两家承包联合体谈判，2004年2月17日签订特许经营合同。该合同由两国招标后共同确定，并依照欧洲经济共同体指令93／97（EECDirective93／37）顺利完成。项目的特许经营期为50年，经营期结束后项目移交给两国政府。此外，项目建设过程中还得到法国、西班牙和欧盟共5．4亿欧元的补助，这些补助分10次支付，每半年支付一次。

　　政府间合作

　　该PPP项目在实施过程中充分体现出两国政府间合作的重要性。在合作中，两国政府共同制定了统一、有效、可执行的招标程序。在招标过程中，法国、西班牙两国政府共同成立了跨政府工作委员会对招标过程进行监管。项目采用的PPP模式和特许经营权合同虽然借鉴于公路部门，但在结合项目特点后稍加调整，在跨国铁路项目中同样得到很好的应用。此外，法国、西班牙两国政府在政策、审批等方面都对项目提供了强力支持，从而保证了招标的顺利进行。

　　责任分工

　　该项目中政府部门主要负责项目设计，社会资本方负责项目的建设和融资。且在特许经营期内，铁路由社会资本方负责运营。项目合同对社会资本方的维护及绩效进行严格规定，如不合格，将面临政府罚款；项目必须在合同签订后的5年内完成建设，融资方案则要在合同签订后的12个月内到位。

　　风险分担

　　在该PPP项目中，运营风险主要由社会资本方承担，政府和社会资本方双方均采取了一系列措施努力降低项目风险。这些措施包括：从融资角度来看，政府给予大量补贴，占到建设成本的57％；社会资本方也为项目提供银行担保等资金支持。此外，在预测铁路客运量时，虽然社会资本方有意愿来最大限度地增加铁路客运量，但法国、西班牙两国政府基于客观因素给出了比较准确的预测结果，为风险合理分担奠定基础。

　　跨国铁路是影响到国计民生的重大项目，因此在项目合同中规定，如果社会资本方运营不合格，政府将对社会资本方予以处罚，而且可以随时终止合同。事实上，项目的成功实施离不开社会资本方和政府部门之间的良好配合，也需要两国政府在项目实施中进行有效协作，这种理念正内涵于政府与社会资本方的风险共担之中。

　　经验启示

　　法西跨国铁路建设的经验，对于我国在丝绸之路经济带建设跨国铁路具有一定的借鉴意义：

　　一是在保证各参与方利益的情况下，PPP模式可以适用于不同行业，不同行业的经验也可以相互借鉴，如该项目在实施中就借鉴了法国在公路建设中运用PPP模式的经验。我国之前并没有运用PPP模式建设跨国铁路的相关经验，但在相关领域已有大量实践，其中不乏成功典型案例，如北京地铁4号线PPP项目，注重保证参与方利益，整个项目运作较为顺利。

　　二是在PPP项目中要做好政府与社会资本方的责任划分。在跨国铁路项目中，科学分担风险尤其重要，政府在影响国计民生的重大项目上应当承担更多风险，社会资本方的责任明确界定为建设、运营和维护。

　　三是必须重视在项目中制定详细计划的作用，这不但体现在本文介绍的招标过程中，更影响到项目能否准时完工。有效的监督和良好的管理结构对项目顺利完成也具有重要意义。法国、西班牙两国政府成立了跨政府工作委员会来专门负责对该项目的监管，在我国参与丝绸之路经济带跨国铁路建设中值得借鉴。

　　四是在跨国合作PPP项目中，国家支持和政治承诺在推进招标和进行谈判时都具有重要作用。该项目中，法国、西班牙政府始终保持密切合作，在政策、审批、技术指导等环节都提供了支持，成立了跨政府工作委员会负责项目等。在跨国合作PPP项目中，如何在两国甚至多国政府间进行协调，建立长效管理机制，是值得进一步思考研究的问题。

　　（作者单位分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部、财政部财政科学研究所）