编制国家和地方政府资产负债表，有利于摸清“家底”，提高财政管理透明度，实现国家的精细化管理

　　近年来，地方政府债务可能引发的风险受到各方关注。建立规范化反映和披露地方政府财务状况的机制，是加强地方政府债务管理，防范财政风险的迫切需要。因此，根据十八届三中全会精神，研究探索编制国家资产负债表和建立权责发生制的政府综合财务报告制度等改革，对于指导做好政府审计工作至关重要。

　　加快政府会计制度改革

　　目前，中国还没有比较完整的政府会计体系。从国外的经验看，一般而言，政府会计主要包括两个方面的内容：一是反映政府预算情况的政府预算会计，二是反映政府财务活动的政府财务会计。中国目前只有反映政府收支状况、资金使用情况的政府预算会计，尚未建立政府财务会计。

　　完善政府会计制度，不仅是进行会计制度改革，更要有相关支撑和配套的法律、法规及制度作保障。中国推进政府会计改革的当务之急是建立和实施统一适用于行政单位、事业单位及其他政府组成主体的权责发生制政府会计准则。这两年随着预决算、“三公经费”的公开以及中央政府对地方债风险的越发重视，为未来政府财务会计的建立与权责发生制的引入提供了契机。没有科学的政府会计体系作为基础，地方政府债务风险的监控，以至于整个财政风险的监控都失去了判断的依据。所以，需要尽快推进政府会计改革，建立政府会计准则。建议有关部门制定出台《政府会计准则》，以规范权责发生制的政府综合财务报告编制工作。

　　中国政府会计改革的首要任务和关键点，就是弄清楚收付实现制和权责发生制的关系。这两者不应是替代关系，未来的改革趋势不是权责发生制去替代收付实现制。

　　政府会计改革提了很多年，实际取得的成效很少。在目前地方债的压力下，或许可以加速推动政府会计改革。现在关注地方债，不能只看资金的流量，不能只考虑现金流会不会断裂，它只影响短期的偿付能力，更核心的指标是资产负债率。

　　政府会计制度的改革是一个系统工程，涉及确认范围、计量基础和报告类型等不同方面的改革，要做好统筹规划。由于政府债务种类复杂，在会计核算过程中需要合理的估算方法的支持，同时还需要充分考虑权责发生制的采用成本。在符合成本效益的原则下，结合不同债务的特点，逐步、有针对性地推进权责发生制。

　　界定资产负债表范围

　　中国政府资产负债表并不存在一个确切的定义，这是理论界和政策界的一个疏忽。这使得其覆盖范围也存在一些争议。政府资产负债表的覆盖范围是公共部门，一般包括政府、政府机构(如铁道部)、政策性银行(如国家开发银行、进出口银行和农业发展银行)以及国有非盈利性组织(如国有医院、国有高校)等。

　　地方政府的资产负债表不仅应覆盖政府部门的资产，还应覆盖地方政府的全部下属法人，包括企业法人、事业法人、机关法人、特设机构等，最终形成县、(地)市、省三级政府财政部门出具的完整的地方政府财务报告。就全国改革方向而言，目前试编工作仅限于接受预算拨款的行政单位和事业单位，没有覆盖“企业化”的事业单位，也没有覆盖国有金融企业和国有非金融企业。从可操作角度考虑，可将各级地方政府所属政府部门、行政单位及其行政职能的派出机构(包括垂直管理的下属机构)、目前列入决算口径的事业单位纳入政府财务报告的具体列报范围。国有企业、未纳入决算口径的其他国有事业单位、有严格限定用途的基金等暂不纳入具体列报范围。

　　目前需要统计核实的政府负债有下列类型：第一，政府显性负债。从2008年底开始，中国一些地方政府已发放各种形式的地方债，这些显性债务并没有完整系统的统计数字;第二，乡镇的隐性负债。中国许多乡镇债务累累，日常运转难以为继，这些负债中的大部分没有被反映在乡镇的资产负债表中。第三，地方政府和行政事业单位积欠的工程款。近年来，一些地方政府和有关行政事业单位为了搞“形象工程”，举债上项目，积欠了大量施工单位工程款，这些负债也没有被如实反映在预算会计报表中。第四，地方政府的或有负债。当前，一些地方政府为企业或下属融资平台提供担保事项时有发生，这些或有事项形成的或有负债也没有予以充分披露。

　　要编好政府资产负债表，还要区分清楚政府性债务和政府债务。目前政府下属的有公共投资消费性的事业单位和融资平台公司，从严格意义上说属于政府性债务，而非政府债务。对地方政府拥有的土地、自然资源、旅游资源、房产等可以纳入统计范围。此外，要做到准确有效，资金流量作为资产评估和洞悉财政状况的重要参数一般表现得比较清楚，这也是地方债务最基本的表现形式。应配套做好地方政府现金流量表，配附于相应的资产负债表。这个定期统计地方政府现金流动性的数据表，可以与地方政府资产负债表形成动静结合的评估体系，更全面地反映地方负债情况。