作为国家机构原则的民主集中制，对其进行宪法学研究需要遵循宪法文本蕴含的历史规律和重视国家机构组织运行的实践环境，追求历史逻辑、实践逻辑、理论逻辑与规范逻辑的统一。对民主集中制的法律文本与制度实践进行梳理，我们可以发现其包括“民主作为集中的执行基础”和“民主作为集中的制约基础”两重理论内涵，其背后是马克思主义国家学说中的社会平等自由观，在当代中国则发展为对国家民主正当性与治理有效性双重追求的实践逻辑。为实现这两个目标，民主集中制在宪法上的规范逻辑展现为设立规范、活动规范和相邻规范的有机统一，通过对它们进行法教义学分析与建构，可以形成一个完整的宪法规范体系。

　　民主集中制是中国共产党章程第４条和现行宪法第３条分别规定的“党的根本组织原则”和国家机构原则，可以说是在马克思主义政党理论指导下进行国家建设的标识性概念，包含着中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一，蕴含着中国特色社会主义区别于资本主义分权模式的强大政治生命力，也成为解读中国共产党执政和治国优势的根本出发点之一。

　　民主集中制首先是建党、执政的逻辑，需要我们从政治学深入研究。同时，该原则自《共同纲领》颁行时就成为一项宪法上国家机构的原则，可以说是执政逻辑向治国逻辑、政治逻辑向法治逻辑延伸的结果，也是二者的有机统一。

　　中国民主集中制的理论内涵

　　民主集中制是列宁1906年在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》中系统提出，俄文原意为“民主的中央集权制”或“民主的集中制”，在列宁看来，无产阶级政党在落后国家要取得革命胜利，必须有强大的统一和集体力量，在他的国家理论中，则主要是系统总结马克思公社制与议行合一思想基础上，为克服联邦主义，强调中央集权而提出，后来增加了以民主为基础的集中的内涵。中国共产党在加入共产国际后就牢牢确立了这一原则，并在加强和改善党的领导的历史过程中不断丰富、完善这一原则。

　　在新民主主义革命阶段，中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大，处理的是代议与执行的关系，客观上更多强化集中（执行）对民主（代表）的担保和实现功能，这正符合巴黎公社在无产阶级革命成功后的经验。议行合一体制在国家机构层面就是把“代表机构由清谈馆变为‘实干的’机构”。

　　中国的政治家也显然注意到，过分强调执行机关的集中行使权力，有可能冲击到作为其正当性与合法性基础的民主制，从而需要对其进行制约。分析从新民主主义革命到社会主义革命与建设的宪法文本与话语，我们可以归结为三种制约逻辑：（１）防止国家机构对人民整体意志的背离；（２）防止其他国家机关脱离人民代表大会的制约；（３）防止以中央国家机关为代表的上级机关的权力过于集中。由此，中国民主集中制始终暗含另一个逻辑：通过民主制约集中。这里的重点不再是强调集中执行的正当性，而是强调其标准和界限。

　　在新民主主义革命阶段，毛泽东就提出了集中的正当性标准：“只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行能顺利无阻，这就是集中制的意义。”董必武也谈到“政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定就不能做。如果有紧急措施，做了要向人民代表大会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。”

　　进入到社会主义革命与改革的历史阶段，这个逻辑就表现得更为充分，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中谈到“民主基础上的集中”时明确提出：“人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。因此，在这一切国家机关中，也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性。但是，不能因为政治上的一致性而取消或者缩小批评和自我批评。恰恰相反，批评和自我批评是我们民主生活的一种极重要的表现。在我们的一切国家机关中，工作中的缺点和错误总是有的，因此，在全国人民代表大会的会议上，在地方各级人民代表大会的会议上，在一切国家机关的会议上和日常活动中，都要充分地发扬批评和自我批评。”

　　“五四”宪法将民主理解为“人民的共同利益和统一意志”，并强调它是“一切国家机关工作的出发点”，这就是将“民主制约逻辑”设定为重要原则；将集中则理解为“政治一致性”。这是对新民主主义阶段民主是“决策和决定”、集中就是“执行”更进一步的抽象和概括，其目的显然是为了强化民主对集中的普遍性制约功能，并形成一个复合的制约结构：人民可以制约国家机构集中后的政治一致性（因此各级人大会议也需要批评与自我批评）；各级人大会议可以制约其他国家机关（一切国家机关的会议和日常活动），从而也就在宪法上建立起不同于西方分权模式下的人民代表大会制度的最高性。

　　强调中央国家机关与地方国家机关之间的合理分权也是“八二”宪法的重要设计。新中国成立以来有一段时间忽视了地方的因地制宜。由此，现行宪法确立中央国家机关统一领导，充分尊重地方积极性主动性原则，既暗含了民主集中制上下级国家机关的关系和统一领导的在先地位，也通过原则性地事权划分制约了中央国家机关（上级）的过分集中。

　　从概念上说，民主就是“人民的共同意志和利益”，集中则是“对这种意志和利益的高度统一执行与实现”。从价值上看，在民主集中制的规范结构中，“民主”构成“集中”的基础，既是一种执行基础，也是一种制约基础，民主既是集中的规范性价值，也是功能性价值，这个判断并非研究者臆断，而是如前文所述，被宪法法律文本中民主集中制原则的规范内涵和国家机关法律性质变迁的历史所客观证明，也是民主集中制内涵的精髓所在。集中发端于民主，民主制约集中，民主高于集中，集中对民主负责、受民主监督。

　　中国历史和实践的逻辑展现出来，“集中”有效支撑、确保、实现民主。正确集中是确保民主从纸面和形式走向实践和实质的关键，它对应着国家治理有效性的重要价值追求。民主也需要正确、高效的集中为其服务，离开正确高效权威的集中，则民主也会沦为“一盘散沙”，始终处在异议风险和决而不行的境况之中，缺乏分工基础上的有效实现。由此，“集中对民主负责”既包含不能脱离民主，也包含必须有效实现民主。“集中指导民主”在宪法解释中虽然不能解释为“集中高于民主”，但据此价值基准可以解释为“集中才能验证民主”。

　　民主集中制包括民主和集中两个方面，两者相辅相成、缺一不可，价值上互相支撑，因而是既具有民主正当性，又具有科学与效率的政治制度。在厘清宪法民主集中制的含义及具体理论内涵之后，我们则要追问，为什么中国宪法要选择“民主集中制”以区别西方的分权原则，而这种语法结构又何以展开为这样两条逻辑？依据马克思主义国家学说的基本原理，这种语法结构由社会主义国家学说维护的特定自由观念所决定，而通过确立这两条理论内涵，可以为马克思主义“人的自由与解放”命题创造实现的历史条件。

　　民主集中制的基本原理及当代实践

　　马克思主义国家学说中的自由理论是建立在区分两种自由观基础上：基于社会平等的自由观和基于法律平等的自由观。这两种自由的区别主要在于：首先，前者是“全体社会”的自由，而不是特定阶级（资产阶级）的自由；其次，前者不是一种法律形式上的资格，而是一种现实运用自由的能力；最后，公民自由或法律自由是“小写的人”的自由，在《论犹太人问题》里，马克思指出资产阶级革命使得国家摆脱宗教统治、实现了政治解放，但不是“人的解放”，“人的解放”追求彻底的社会自由，它依靠每一个人参与政治生活的广泛性和平等性，成为真正的国家主人来实现。

　　马克思提出“任何权利都是把同一标准应用在不同的人身上，即应用在事实上各不相同、各不同等的人身上，因而‘平等的权利’就是破坏平等，就是不公平。”恩格斯也认为社会自由必须是“生产劳动给每一个人提供全面发展和表现自己的全部能力即体能和智能的机会”，因此，不断扩大平等主义的自由才是社会主义条件下国家的任务，并为最终实现每一个人的平等自由发展创造历史条件。

　　马克思进而认为，要实现社会平等的自由就必须在国家机构层面实行议行合一和普选，由人民直接、集中、统一行使国家权力并有效监督自己的勤务员，一方面克服分权模式所带来的议而不决，沦为清谈政治，另一方面避免分权模式所对应的职业官僚政治对民主监督机制的弱化。

　　民主集中制正是这种马克思主义自由观的中国化，其核心要义在于它认为国家机构实际上就是平等个体普遍参与国家政治生活、有机结合成人民主权的组织形式，基于选举法规定的普遍和平等原则，各级人民代表大会具有吸收和体现全体人民意志的最广泛性，且由于各级人民代表大会与其他国家机关不是基于分权而产生的水平关系，而是强调人民代表大会所体现的不可分割的整体权力，因此全体人民的意志也就能够完整、真实地通过其他国家机关的执行而得到实现。尽管由于社会主义阶段现实条件的制约，这种全民意志不可能是一种完全放弃了代表制的直接民主，但现行宪法仍然尽可能地保障民主的平等性和执行的效率性。

　　从新民主主义革命到新中国成立，运用集中—民主—再集中这种辩证思维的理论建构，实现了个体权利与人民主权的逻辑同构，形成一种互为前提的共生关系，刘少奇在“五四”宪法草案的报告中就指出，国家机构成为中国将“一盘散沙”的个体有效整合为国家共同体、形成共同意志并有效实现这种意志的逻辑中介与环节。

　　中国的民主集中制是在社会主义条件下对平等主义自由观的实践。这种实践的基本逻辑就是不断创造实现平等主义自由的现实条件，不断增强国家机构坚持和发展民主集中制以满足实践需要的能力。既要求民主制约集中，又要求集中有效执行民主的逻辑就在当代中国必然进一步发展为对民主正当性与治理有效性的双重追求。可以说，新中国成立后，这种追求党内民主合法性与领导有效性双重统一的逻辑就延伸到国家民主合法性与治理有效性双重统一的宪法民主集中制之中。

　　所谓民主正当性，就是坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束，同时根据实践的需要创造更多、更具体的民主实现形式，尤其要注意到不同国家机构基于治理复杂性而不断出现组织与功能分化，从而带来不同的民主样态。

　　更为重要的是，在当代中国，集中对民主的有效实现也不再是一种基于传送带模式的简单执行，而必须面对当代社会主义条件下更加复杂的治理难题和要求。例如，社会平等自由观强调每一个人有能力平等参与国家政治生活，因此它更需要通过国家机构治国理政提供的强大力量防止两极分化，并创造比分权制度条件下更真实、更全面的自由实践能力；面对价值观、利益观乃至“人民的美好生活需要”日益复杂的中国社会，各种风险、矛盾凸显，它还需要一个既专业分工又能形成强大合力并彼此配合的国家机构工作秩序，各个国家机关要在工作中有更多对绩效的追求和能动性，而不是简单执行权力机关的意志。

　　这个双重目标在现行宪法修改的过程中体现得尤为明显，这与现行宪法是在改革开放大幕开启、整个国家结束以阶级斗争为纲的治国路线，转向大规模日常治理、寻求治理绩效的方向有直接关系。彭真在现行宪法修改草案报告中对国家机构部分七个方面新规定的说明，正深刻体现了宪法对国家机构民主正当性和治理有效性的强烈追求，按照彭真的论述，这个宪法实践逻辑又具体落实为三个原则和方向：第一，使全体人民能够更好地行使国家权力；第二，使国家机关能够有效地领导和组织社会主义建设事业；第三，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。第一个原则直接服务于民主正当性目标，第二、三个原则明显是分别对国家机关的自身活动与相互关系提出了治理有效性的追求。

　　我们由此可以进一步将这三个体现民主集中制的方向命名为三个原理：（１）民主监督原理，“使全体人民能够更好地行使国家权力”就是强调民主合法性，强调通过宪法上设立的国家机关不能脱离全体人民的监督，要确保人民对权力机关的优先性，以及权力机关对其他国家机关进行有效制约和监督，这是确保社会主义平等式自由观的关键；（２）机构效能原理，“使国家机关能够有效地领导和组织社会主义建设事业”，也就是强调每个国家机关都应该充分发挥职能，提高工作绩效，最大程度地激发各自的机关效能，实现工作目标，这是单个国家机构在其自身职能范围内追求治理有效性的体现；（３）机构耦合原理，“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”，则是强调不同国家机关之间既有专业分工，也必须形成目标一致、行动有序、互相配合与监督的治理体系，从而激发出治国理政的强大合力，这是对国家机关之间构建一个良好工作关系以提升整体治理有效性的根本保障。

　　我们可以在这样三个原理和方向的牵引下，构建具体的民主集中制宪法规范体系，以此作为国家机构立法以及改革与完善的根本合宪性审查标准，对这些规范的严格遵守和执行就是在宪法上坚持和完善民主集中制的根本保障。

　　民主集中制是理解中国国家机构原理的标识性概念，在中国革命、建国、建设与改革开放不同历史阶段背后有它自身的理论逻辑。然而，我们更必须注意到它在当代中国肩负着实现民主正当性和治理有效性的双重目标，从而在宪法上具体化为设立规范、活动规范和相邻规范，既产生拘束人大与其他国家机关之间的垂直效力，也在不同国家机关之间发生水平效力，形成了一个完整的规范体系。民主集中制的具体规范内涵也是一个开放的体系，这根源于当代中国国家机构的设置、活动和相互关系还尚未完全成熟、定型。随着国家机构改革的深入，它必然需要提炼更多的实现形式，在国家机关内部是否能够、如何贯彻这个原则也需要更深入思考。

　　（作者单位：中国人民大学法学院。《中国社会科学》2019年第8期，中国社会科学网 阮益嫘/摘）