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新兴福利国家:概念、研究进展及对中国的启示
2021年02月22日 21:55 来源:《中国社会科学评价》2020年第4期 作者:岳经纶 刘洋 字号
2021年02月22日 21:55
来源:《中国社会科学评价》2020年第4期 作者:岳经纶 刘洋

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    20世纪70年代中期以后,在亚洲和拉美的一些新兴工业化国家/地区,政府因应工业化、城市化、民主化的需要,开始从注重经济增长的发展型国家建设转向注重经济增长和公平发展的福利国家建设的历程,形成了有别于西方资本主义福利国家的福利体制。进入21世纪后,形成并发展于新兴工业化国家/地区的福利体制成为比较研究的重要议题,并被称为“新兴福利国家”。本文尝试对新兴福利国家的概念,以及海外关于新兴福利国家研究的情况进行梳理,借此倡导新兴福利国家议题的研究,推动中国与其他发展中国家在社会福利领域的对话,进而构建起中国特色社会福利体制的话语权。

  一、概念厘定:从福利国家到新兴福利国家

  长久以来,尽管福利国家的概念被广泛运用,但是概念的界定众说纷纭。主流的观点有两种:一种是从国家对福利的态度来理解,一种是从国家提供的福利水平来理解。一般来说,福利国家的核心元素是国家在社会福利领域的角色和定位,即认为国家有责任保障公民基本的生活水准,并发展出成熟的社会福利体系来帮助社会成员防范风险。

  “新兴福利国家”字面意思是指正在出现、形成中的福利国家。新兴福利国家概念可以从两个层面来理解,其一是指亚洲和拉丁美洲新兴工业化国家/地区的社会福利体制;其二是指对这些地区福利体制的研究,代表着比较政治、比较福利体制、比较社会政策研究的新领域。本文使用的“新兴福利国家”概念,首先是一个描述性概念,主要是指那些社会保障制度开始建立并走向成熟的亚洲和拉美工业化国家(地区)。因为它们在经济发展的基础上正在建立或已经建立了某种社会保障制度,而且国家开始直接承担对全体公民的福利责任,表现出了从发展型国家向福利国家转型的趋势。本文也尝试从规范性的角度来使用新兴福利国家,把它理解为对西方成熟福利国家之外的其他国家福利体制的一种研究视角,以凸显它与“成熟福利国家”或“既成福利国家”的对比。

  新兴福利国家虽然在某种程度上发展出了和既成福利国家相似的福利结构,但是整体而言,与既成福利国家相比,新兴福利国家在福利体制的设计理念、体系的完备性、福利覆盖的范围、社会开支水平等方面还处于较低的水平,且其福利发展水平的异质性程度也较高;此外,塑造其福利体制的影响因素也更为多元。

  二、新兴福利国家的体制类型与特征

  类型学分析一直是福利国家研究的重点,其中,最具代表性的是“三分法”,即根据去商品化程度和社会阶层化将福利体制划分为:自由主义、保守主义和社会民主主义。

  (一)自由主义与保守主义的延伸

  新兴福利国家的福利体制可视为自由主义和保守主义体制的延伸,其福利体制在福利供给主体的角色配置、福利项目的安排和福利发展的水平等方面都和成熟福利国家有较大不同。以“三分法”为基础,小野光一对亚洲和拉美地区新兴福利国家的福利体制进行了类型划分,发现它们的福利体制随着时间变迁呈现出动态性的特征。例如,20世纪80年代前的韩国的福利体制被视为保守主义的福利体制,由于新自由主义浪潮的推动,韩国在社会保障领域发起“自下而上”的改革,家庭被认为发挥着支柱性的作用,这意味着该地区的新兴经济体尽管改革了社保体系,但并没有完全朝着自由主义的方向走,保守主义的福利特征依然较为明显,而这又与奉行发展主义的政府支持密切相关。而20世纪90年代之前拉美地区的福利体制则被视为有限的保守主义福利体制,拉美地区的福利体制改革较为激进,由于进口替代工业化开始转向出口导向型战略,社保体制大范围的改革也拉开帷幕,注重将市场机制引入到社会保障体系中。

  (二)生产型、保护型与混合型体制

  比较政治经济学中关于转型国家比较研究的观点认为,在全球化的影响下,欠发达国家/地区因面临相似的经济挑战也会主动采取基于新自由主义理念的政策,以吸引外资和推动出口,从而发展出相似的福利体制类型。不过,新兴福利国家研究文献显示,新兴工业体多元化的福利实践实际上形成了不同类型的福利体制。妮塔·鲁德拉通过聚类分析方法发现新兴工业化国家/地区中存在着三种不同的福利体制类型:生产型福利体制,注重劳动力的商品化,鼓励国内企业参与出口市场竞争,要求政府放松对经济的控制,在社会福利层面主要是为了增加公民对市场的依赖性,社会政策服务于经济发展,社会政策从属于经济政策,其典型代表是韩国。保护型福利体制,侧重于劳动力的去商品化,使国内企业和工人免受国际竞争,因为如果没有国际市场竞争的威胁和成本控制的压力,政府就可以向工业部门的工人和公司提供补助和津贴。混合型福利体制,则综合了生产型和保护型体制的部分要素。

  (三)庇护主义下的非正式保障体制

  考虑到“福利国家体制”的概念以及影响发达资本主义国家福利体制分类的基本假设在解释新兴工业化国家福利体制过程中的适用性问题,伊恩·高夫等人立足于“福利体制”的概念,将拉美、东亚和非洲地区的国家划分为四种福利体制。其中,非正式保障体制主要集中在南亚地区。摆脱了被殖民历史的南亚地区在国家力量不足以及社会力量未能为资本主义的出现和发展提供意识形态支持的前提下,以庇护主义为特征的非正式保障福利体制逐步发展起来。处于非正式保障体制中的人们很大程度上依靠个人的社会网络来满足福利的需要,但是这种需求的满足程度和制度化、正式的体制带来的福利水平存在云泥之别。此外,在这种福利的庇护关系中暗含着等级制的因素,弱势群体倾向于以长期的脆弱性和依赖性换取短期的利益,因此不利于社会的融合。对此,高夫等人提出了“去庇护主义”的概念,它代表了一种权利平等的基础性理念,追求实现福利依赖者摆脱对其施加个人化、随意性控制权的人的目标。

  可以发现,这些分类从整体上来讲没有超越三分法的框架,依然是依据福利供给中政府、市场、家庭和个人的角色及其相互关系来进行类型的划分。但它拓宽了人们对新兴福利国家内部在福利分配的范围、质量和类型差异方面的认识。值得注意的是,新兴工业化国家/地区的福利体制表现出一些明显不同于发达国家的特点:首先,对新自由主义的适度抛弃,表现为“国家的回归”,即提升国家能力并增强政府在福利供给中的角色;其次,工业主义的逻辑并不完全适用于新兴工业化国家/地区福利体制的发展进路。

  三、新兴福利国家形成和发展的动力机制

  研究者主要从三个理论视角对影响新兴福利国家的形成和发展的因素进行分析:功能主义的切入视角重视社会经济结构的作用,主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素;权力资源理论关注社会行动者的偏好,认为强大的劳工力量可以影响福利项目的扩展;新制度主义核心观点是制度性的否决点、国家结构以及由过去的政治决策所造成的路径依赖可以塑造新兴工业化国家的福利体制。需要指出,对福利体制的解释更常见的情况是多种视角的结合。

  (一)政治因素:多元政治力量和政治格局变动

  多数新兴工业化国家福利体制的源头可以追溯到非民主政体设立的社会福利项目。这种现象背后的政治逻辑是:在政治组织斗争的过程中,帮助其领导人上台并顺利实现执政的战略追求会推动一系列社会政策的产生,而这些社会政策正是对支持者的一种补偿。在新兴工业化国家后续社会政策变迁过程中,综合了政权合法性、工会的支持与抗争、政党竞争等多重政治因素的影响。

  制度遗产同样可以解释新兴工业化国家福利体制的形成和变迁。早期社会政策的实践为社会保障体系的建立奠定了相应的基础,政府可以基于过去的立法经验来改革和完善社会保障体系,尤其是新兴工业化国家/地区多元政治力量对政治格局变动的影响对其后政府福利政策的形成起着基础性作用。

  (二)经济因素:新自由主义与国际市场竞争

  经济因素的作用是功能主义路径分析新兴福利国家形成和发展的主要切入点,它们会影响政府在社会保障领域中财政安排的优先程度。不过,这种发展主义的战略导向由于其发展本身就能够通过就业及其相应的收入分配来满足部分福利的需要,进而减少人们对社会保障的需要,在某种程度上也不利于社会保障体系的发展。

  随着全球经济整合程度越来越高,贸易保护主义政策无法有效的应对进口竞争,削减福利成为重要的政策选择。对于新兴工业化国家而言,国际市场的竞争成为推动国内社会政策变迁的重要因素,这种竞争也是社会政策扩散的过程,尤其是如果某国同一个地理区域内的其他国家采取了某个社会项目,那么该国采取社会项目的可能性会大大增加。此外,研究者也发现,那些大多数奉行保护主义的国家反而发展出了广泛的社会保险体系。

  (三)社会因素:文化、性别与社会力量的发展

  文化与性别。琼斯最早关注儒家文化对东亚社会福利制度的影响,强调家庭的作用和非正式网络在提供和递送福利中的作用。不过,儒家文化对女性的角色界定也受到了女性主义者的批判。事实上,随着女性劳动参与率的提升,生育率也在不断下降,进而对家庭结构和家庭能力产生影响,这些变化减少了福利供给中家庭的作用以及对家庭的依赖。

  社会力量的成长。工业化和城市化的进程催生了多元且新颖的社会需要。在新兴工业化国家,工会和各类行业协会的建立、劳工运动的兴起、非政府组织等社会力量的发展都在不同程度上推动了社会政策的变迁。

  相比既成福利国家主要是由主权国家内部政治所主导,新兴福利国家所面临的独特的政治和经济环境,决定了推动其福利体制发展的因素多元化。20世纪下半叶的全球化进程及随之而来的政治和经济环境变迁给新兴福利国家的发展带来了机遇和挑战,在融入全球化市场的过程中,国家边界的开放既要求扩大社会福利,同时又面临削减福利开支的压力,这要求政府必须在福利扩张和收缩之间寻找到平衡点。从既有的实践来看,新兴工业化国家在这种平衡上并没有取得很好的效果。政府更倾向于融入全球市场而非保护本国公民免受国际竞争的风险,这种现实也驳斥了在既成福利国家研究中的嵌入式自由主义观点。此外,在新兴工业化国家/地区,尽管出现了福利市场化和私有化的趋势,但是“国家的回归”表明国家重新开始在社会福利供给中发挥主导作用。

  四、新兴福利国家研究的总结及对中国福利研究的启示

  (一)新兴福利国家研究的总结与评价

  总的来看,新兴福利国家研究的开展路径可以借鉴既成福利国家的研究成果,从后者关于福利国家起源和变迁的研究中寻找理解新兴福利国家形成和发展的理论支持。从比较福利研究的视野来看,新兴福利国家研究对我们认识发展中国家和地区的社会政策与福利发展提供了新的分析和阐释,其主要成果可以归结为以下几点:

  首先,扩展了福利国家研究的视野,从发达经济体扩展到了新兴工业化国家/地区,从全球北方扩展到了全球南方。在全球化时代,这种注意力的转移和视野的扩展对于全球范围内的社会发展具有积极价值,曾经边缘化的国家的福利实践开始走进学术研究的视野,有利于思考和解决全球在社会发展和人类福祉领域面临的共同问题。

  其次,尝试打破既成福利国家研究的分析框架。研究者们立足于新兴工业化国家/地区的特殊背景进行分析,并尝试搭建起适用于新兴福利国家的研究框架。在福利国家的类型学研究方面,学者们依据福利制度在国家发展中的角色定位进行类型的划分。此外,福利制度的有无及其特性的划分依据同样是对既成福利国家类型学研究的超越。就新兴福利国家发展的动力机制而言,即便是在经济发展水平相对低下的国家和地区仍然可以有着较好的社会指标发展水平,也可以存在不同于既有自由主义、保守主义和社会民主主义福利体制的多元化福利体制。

  最后,揭示了社会福利实现的多种可能性。新兴福利国家研究一开始就高度关注社会力量和文化因素在福利发展中的作用,重视福利供给主体基于自身的职能与优势发挥作用,在特定的福利体制下相互合作与补充,形成良性伙伴关系,以更有效地配置资源,满足福利对象的需要。应该指出的是,新兴福利国家研究还处在发展的初期,还存在着很多需要继续推进的地方。

  (二)新兴福利国家研究与中国在福利研究领域的话语权

  中国社会政策的快速扩展、社会保障制度的不断完善,以及民生福祉的不断提升,意味着中国也处在这个全球福利国家渐进发展的过程中。然而,中国社会福利和人民福祉的研究呈现出一种“碎片化”的状态,导致中国在社会福利建设领域缺乏理论自信、道路自信和制度自信。因此,有必要借鉴新兴福利国家研究领域的成果,及时总结中国特色社会福利供给的实践经验,传播中国特色社会福利体制的声音,构建起福利供给“中国模式”的话语权。

  首先,从学科发展的角度出发,需要构建起社会福利研究的“范式”。当前的“碎片化”现状很大程度上归因于学科概念的混乱与学科范式的缺乏。对此,需要从学科的基本概念及其界定出发,确立研究问题选择的规则和标准,明晰适合的研究方法,从而确立起一个有助于学科共同体发展的范式。

  其次,深化福利体制比较研究的层次和范围。中国是发展中国家中经济发展取得巨大成就的社会主义国家,中国的学术界不仅需要强化对中国福利体制的研究,而且要在全球视野下研究中国的福利发展道路。多重的比较研究有助于更好认识全球范围内福利体制的特征,进而明晰不同类型福利体制的适用性、有效性和持续性,以及在不同条件下形成差异化福利体制的影响因素等。

  最后,加强福利体制的本土化探索和话语权建构。立足于中国特殊的社会经济环境,政策制定者需从更加长远和宏观的层次出发,积极思考实现从发展型国家建设到福利型国家建设的转型路径,并探索通过政府和社会力量的制度化合作来达到目标。此外,面向2020年后的中国贫困治理,还需思考如何优化既有的社会政策体系,尤其是通过普惠性社会政策和选择性社会政策的有机组合,发挥其在贫困治理和缩小社会不平等中的积极作用。在探索建立具有中国特色的现代社会福利制度的基础上,搭建起符合中国福利发展实际的理论体系和知识框架,讲好增进人民福祉的中国故事,并积极构建福利发展的中国话语权。

  (作者单位:中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院;中山大学政治与公共事务管理学院。《中国社会科学评价》2020年第4期,中国社会科学网 赛音/摘)

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姓名:岳经纶 刘洋 工作单位:

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