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【文萃】数字平台监管研究的理论基础、发展演变与政策创新
2020年02月11日 16:45 来源:《中国行政管理》2019年第6期 作者:陈少威 范梓腾 字号

内容摘要:伴随着互联网技术的勃兴和广泛应用,以“平台”为核心特征的组织形式主导了互联网世界的数据流动和人类行为,其在降低人类社会交易成本方面作用的同时,却也带来了新的风险与挑战。

关键词:

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  伴随着互联网技术的勃兴和广泛应用,以“平台”为核心特征的组织形式主导了互联网世界的数据流动和人类行为,其在降低人类社会交易成本方面作用的同时,却也带来了新的风险与挑战。

  一、数字平台监管的问题界定 

  伴随着互联网的普及,以“数字平台”形式出现的平台模式得到了更多的发展,平台经济作为一种重要的经济现象开始形成。数字平台不仅推动了经济体系的变革,也为传统治理体系的适应性变革带来了诸多新的挑战:一方面,传统治理体系的滞后性制约了先进生产力的释放;另一方面,数字平台的治理风险损害了其他主体利益并导致了公共福利的整体损失。本文主要针对后者展开论述,聚焦数字平台之上发生的违法或风险行为,并阐述相应的治理政策。

  数字平台监管产生风险的原因,是在降低交易门槛的同时,打破了基于准入的传统市场监管体系,但又未能提供相应的监管替代方案。

  解决这一问题的政策需要考量两层含义。一是谁应该承担数字平台崛起时提供监管替代方案的责任;平台作为交易撮合方,是否有义务提供监管替代方案?二是相关治理主体应如何提供监管替代方案,又会带来何种利益的平衡与价值的再分配?这两层含义实际上联系紧密、相互影响,而这也便是数字平台监管所要解决的主要议题。本文将回顾数字平台监管的理论基础、解释其在当前的适用性,然后分析相关监管议题的发展趋势,在此基础上结合理论讨论和政策实践提出数字平台监管的政策创新思路。

  二、数字平台监管的理论基础:从“看门人”到“瓶颈” 

  数字平台对其上发生的违法或风险交易承担何种监管责任,是相关理论聚焦的关键议题。在互联网崛起之后,不同类型数字平台的影响日渐扩大,依照对所传播内容影响程度的大小进行分类,以及基于“知情与否”原则进行归责的政策思路的局限性开始凸显。

  面对问题,以美国为典型代表,决策者以保护数字平台为基本政策导向。美国分别于1996年和1998年通过了《通信规范法案(Communications Decency Act)》和《数字千禧年版权法案(Digital Millennium Copyright Act)》。前者规定除版权侵害之外,数字平台将不会为第三方主体在平台上的违法行为承担责任;后者则进一步将版权责任纳入保护范围,只要数字平台不知悉违法行为、不直接从违法行为中获益并且具有“通知-删除”的事后处理机制,则数字平台便不承担连带责任。

  美国的这种政策选择具有其理论基础,这又主要体现在三个方面。首先,美国语境下的“言论自由”权利为数字平台免责提供了法理依据。再者,保护创新和促进产业发展成为当时决策者的重点考量,减轻甚至免除数字平台责任有利于降低创新成本、促进数字平台的快速发展,甚至还能够减轻法律环境不确定带来的政策风险,有利于数字平台吸引投资。第三,“网络例外主义”思想为数字平台免责提供了理论支撑。

  美国对于数字平台责任豁免的政策保护,极大地推动了技术的发展与业态的创新。其他国家也充分吸收美国政策的经验,为数字平台提供了不同程度的责任豁免。但另一方面,这样的政策保护牺牲了受害者的利益,既缺乏约束力,也缺乏有效性。伴随着数字平台规模的扩大及影响的增加,上述三种支持平台责任豁免的理论依据也受到了冲击。首先,数字平台可能利用自己的垄断地位偏向乃至扭曲言论的表达,其封闭的算法与数据体系,使得公共社会缺少监督与制衡的工具与手段,由此对于言论自由的威胁可能更为严重。再者,责任豁免原则可能更有利于平台巨头而非中小平台,后者可能因此而被抑制创新。第三,“网络例外主义”赖以成立的互联网去中心结构已经消失,取而代之的是数字平台作为新的中心而崛起,绝大部分交易的撮合都不得不通过它们才能得以实现。

  上述转变发生的原因,实际上是数字平台角色和作用发生变化的自然结果。支持责任豁免的政策保护,仅仅将数字平台视为交易撮合的中介,其角色是网络空间的“看门人”;但伴随着技术的发展与应用的普及,数字平台已经成为网络空间的“瓶颈”,不仅所有交易都要通过平台而完成,平台反过来还决定了交易的审查与筛选。由此,简单对数字平台施以免责保护并依赖平台自规制的监管路径,并不适应数字平台角色和作用已经发生转变的时代背景。最终,欧洲议会在2019年2月通过《数字化单一市场版权指令》,肯定了之前的平台责任条款。在新法案下,原创内容得到更多保护,平台被要求对上传内容所可能导致的版权侵权行为承担责任。另一方面,责任豁免的“安全港”原则事实上是建立在假定数字平台都是内容或产品交易平台的基础上,但当前数字平台早已超越内容或产品交易范畴而扩展至服务领域,人工智能技术的应用也在本质上改变了数字平台的运行方式,以区块链技术为代表的去中心化平台也正在逐渐释放其变革性潜力。上述变化都标志着数字平台的新发展,而这也意味着数字平台监管面临的新挑战。

  三、数字平台监管的发展演变:服务型平台、人工智能与去中心化平台 

  数字平台监管的主要目的是对平台上所发生的违法或风险行为进行监管。在数字平台的早期发展阶段,其相应的监管议题集中于因内容提供者或产品生产者的违法行为而导致的诽谤、知识产权/版权侵害等问题,相关监管理论则聚焦平台在此过程中所应承担的监管责任以及相应的监管路径。伴随着技术的进步与业态的创新,数字平台的覆盖范围进一步扩大,所应用的数字技术进一步自动化、智能化,且其本身的“核心-边缘”双层结构也在新技术的冲击下逐渐消解。数字平台的发展演变在以下三个方面深刻地影响了相关监管议题的变迁。

  首先,以“线上预订-线下服务”为主要特征的服务型平台快速崛起,并引发了广泛涉及劳动保护、数据隐私、公共安全等基本权利的监管议题。肇始于Airbnb、Uber的服务型平台正在席卷全球,它们的基本模式在于打破了传统服务业基于许可、准入的制度门槛,通过平台匹配交易信息进而使得更多主体具备参与市场活动的机会与能力。但值得注意的是,服务业准入门槛制度设立的合理性在于平衡不同利益群体进而实现社会公共价值。因此,数字平台监管的相关议题,需要由聚焦边缘生产者的违法行为和平台作为交易撮合者的连带责任,扩展为平台与生产者的劳动合同责任、平台对消费者合法权益的保护责任、平台对社会公共成本的分担责任等在内的诸多问题。上述问题并非是要限制数字平台在服务领域的扩张,技术的发展与业态的创新反而可能为传统监管制度的不足提供改进的机会,但就数字平台监管而言,我们仍然需要注意服务型平台相比于内容平台或产品交易平台的不同,以及数字平台在监管创新过程中所应承担责任的变化。

  再者,第三次人工智能浪潮的兴起使得数字平台越来越依赖机器学习算法进行相关信息的智能推送以及相关交易的自动匹配,由此引发关于“数字平台究竟是否对所传播内容产生影响”的争论。支持对数字平台施以责任豁免保护的政策观点建立在技术中立的理论基础上,强调数字平台不能对其上的内容、产品或服务施加影响,因而自然不应承担相应的监管责任;反对责任豁免保护的政策观点则强调了事实上的技术非中立性,表明数字平台可以通过技术手段实现基于平台控制者主观意愿的干涉。但随着越来越多的数字平台利用机器学习算法,其技术实现原理依赖于不同用户的历史数据汇集与特征抽取,使数字平台更少地体现了平台控制者的主观干涉意愿。但与此同时,基于智能推送的数字平台却正在成为重大风险聚集点。如果片面强化用户偏见与喜好,有可能使得整个社会陷入“信息茧房”的极端性,而数字平台可能影响乃至控制社会认知和社会舆论的发展变化。

  最后,以区块链技术为代表,去中心化平台正在逐渐展现其变革潜力,以社区形式维护平台运营的组织模式对建立在“核心-边缘”双层结构基础上的数字平台产生了冲击。数字平台的价值在于打破了制度门槛而使更多市场主体得以拥有参与市场交易的机会与能力,但其不得不依赖权力集中以实现交易撮合的局限性仍然制约了市场交易的进一步扩大。而由于区块链网络往往是由利益相关体组成的社区来共同维护与治理,其去中心化的组织结构有利于一个更平等、更民主的平台经济的形成,基于区块链的去中心化平台由此成为集中化数字平台的可能替代品。尽管区块链的这种变革潜力值得肯定,但伴随而来的新监管挑战却仍然引起人们的提前思考。数字平台虽然存在集中化的弊端,但在出现治理风险时其也可以成为有效的问责对象,而去中心化平台却并不能实现这一点。所以伴随着区块链技术的快速发展及相关业态的不断成熟,与之相关的监管挑战仍然是需要面对并做好准备的重要方面。

  四、数字平台监管的政策创新:合作性、回应性与敏捷性监管 

  数字平台需承担一定监管义务和责任的共识初步形成,而更关键的问题还在于,应该如何通过监管政策的创新来应对数字平台的监管挑战。

  首先,在监管主体方面,应借鉴合作治理理论建设基于具体议题的多利益相关体监管网络。对于牵涉多方利益关系,需要跨区域、跨部门协调的综合性监管议题,合作治理强调不同主体围绕具体议题形成临时性监管网络,以更为灵活并能够激励各方主体积极性的方式提升监管绩效。数字平台监管在议题复杂性、主体多元性方面与此类似。不同治理主体围绕具体监管议题的相互依赖关系,在客观上要求形成合作式网络关系。

  再者,在监管机制方面,应借鉴回应性监管理论构建复合式监管模式。回应性监管理论认为应构建一种超越政府或市场的复合式监管模式。尽管前文反复强调,单方面依靠数字平台自我监管已经不能应对当前的新挑战,但更多是批评基于责任豁免原则的自我监管。事实上,考虑到数字平台的“瓶颈”地位,我们仍然不得不依赖激发并调动平台自我监管的积极性,而回应性治理理论就可以被视为自我监管的发展与延伸。建设复合式监管模式的关键是“可信惩罚威慑”的建构,即要以可信的方式向数字平台传递政府加强监管的决心与措施,这又具体包括确立明确的监管边界和监管红线、建设能够有效识别风险信息的外部监管机构、形成具有警示性而非象征性的多维度惩戒措施等。

  最后,在监管工具方面,应借鉴敏捷性治理理论重视基于大数据和算法的动态式、预判式监管。敏捷性治理是指一种以顾客为中心、适应性和包容性的政策制定过程。就数字平台监管而言,敏捷性治理理论的启示便是要重视利用大数据、人工智能等新技术形态,在既能及时发现、反馈、动态调整监管策略的同时,也能有预见性地发现可能存在的风险暴露点,并基于风险概率进行更加精准有效的监管。这一监管要求既体现于数字平台本身将相关技术应用于监管过程,也体现于政府部门应加强对于监管科技的研发与应用。特别的,政府监管部门应加强对于数字平台上的开放数据的收集与利用,在不给数字平台添加额外负担的基础上,政府部门同样可以利用数据爬虫、数据清洗等技术实时监控平台上的监管风险并反馈于最终监管决策的形成。

  需要强调的是,上述三方面政策是相互影响、相互关联的统一整体。合作性监管网络的形成是建设复合式监管机制的前提,也是运用动态式、预判式监管工具的主体;复合式监管机制,以及基于大数据与算法的监管工具则能够为监管主体反馈精准风险信息。数字平台监管需要从不同理论来源吸取营养,以应对技术发展和业态创新所引发的监管挑战。

 

    (作者单位:湖南大学公共管理学院;清华大学公共管理学院。《中国行政管理》2019年第6期,中国社会科学网 赵明豪/摘) 

 

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姓名:陈少威 范梓腾 工作单位:

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