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城管与摊贩困争破解之道
2013年11月25日 10:17 来源:《人民论坛》 作者:姚文胜 字号

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  只要直面问题背后的利益关系,从均衡各方利益入手,通过社会协商,借助法制手段,城管与摊贩困争宿疾应可化解

  各地摊贩与城管之间的困争,时不时导致伤亡事件发生,有时还引发群体事件及大规模上访,在一定程度上影响政民关系,诱发群众对党和政府的抨击。目前处理此矛盾的方法未触及问题实质,效果不好,有必要另辟蹊径,寻求新的治本之道。

  城管与摊贩的利益冲突

  妥善解决城管与摊贩困争的前提是找准矛盾的实质。城管与摊贩似乎天生就是对立面。深入到对立面中考察,可发现困争实质是利益冲突。

  首先,在公权部门——城管这一方,涉及到公益,即公共利益,也就是城市管理职责及相应行政责任。国家通过规定行政责任及强化责任追究等,要求城管及其工作人员采取相应的查处行为。公权部门中除城管外,还涉及区、街道、社区等各层级执政主体及人社、市场监管、税务等。这些部门也被规定了相应行政责任,存在被追究行政责任的可能。公权部门自认为占据“依法行政”的道德高地,但其中难以排除地掺杂了一些部门利益及个体设租、寻租行为。因此,在目前情况下,其执法行为还将继续昼夜不息。

  其次,在摊贩这一方,涉及到私益即个体经济利益。摊贩大体包括进城打工人员和城市原居民中低收入阶层两个部分,属于城市人口中的“赤贫阶层”。摆摊是为了解决基本生存问题,如生计、子女入学或看病等。这一群体之所以选择摆摊是因为其操作简单、成本少。摆摊作为一种相对简单的谋生方式,导致其将生生不息。

  此外,困争还涉及相关各方的利益,比如周边持证商家,其销售额会受冲击;又如附近居民会受噪音和卫生问题的困扰等。

  在上述多方利益交织和绞合下,以及人性的各种弱点的渗透,城管与摊贩的问题遂成为国家发展过程迄今无法解决的一个顽疾。尽管一些地方试图寻求妥善解决之道,如在城管执法中采用“柔性执法”,即先对当事人进行教育、告诫等,并免除某些行为的行政处罚等。但再柔性的执法也无助于化解城管与摊贩的根本性矛盾,因为城管的终极目标是“你不可以摆摊”,摊贩的终极目标是“我要摆摊”。周边商家及住户的终极目标则是“他们不可以摆摊”。

  均衡利益是解决困争的切入点

  找到了病因后,应当对症下药。如何化解各方的利益冲突呢?承上所述,困争背后是利益格局的错乱。因此,解决城管与摊贩困争的切入点是妥善照顾各方利益,实现理性状态下的利益均衡。

  首先,从公权部门来说,其利益连接点是城管秩序的有效维持及相应行政追责的免除。法律法规设定了其执法义务,看到乱摆摊而不执法就是行政不作为。因此,应调整城管立法思路,改“不允许摆摊”为“可有条件地摆摊”,把摆摊由不法行为改变为符合公共利益的合法行为。此处公共利益至少包括两方面:一是促进居民就业,二是为群众提供便利。上世纪60年代香港出现过路边乱摆卖做饮食生意的现象,政府通过规划后颁发经营牌照,始有饮食“大排档”(牌照为方便检查,面积较大,故此类饮食店称“大牌档”,后讹传为现名)。

  公权部门可在修改城管法规后,以“联合办公”这种相对高效的模式,对可利用的摊位进行科学规划,明确摆摊时段,再通过信息公开、公平授予(如采用抽签方式)、制定相关扶持政策和税、费减免政策等,将摆摊问题用富有人情味和符合公正要求的方式管理起来。与此同时,政府还应当引导其组建自我管理机构实现自治。

  这样,公权部门的行为由令人反感、不可预测的强行驱赶、没收改为事先规划、事中服务及事后查缺补漏。城管行为由路人侧目变为温情脉脉,党和政府的公信力也由此得到提升。尽管同样涉及行政追责,但这种追责与经常性地对民众使用暴力脱钩,是一种可控的抽象行政行为,城管等部门受到的压力有一定的回旋余地,不会陷入“背腹受夹”的狼狈境地。

  其次,对摊贩来说,利益的连结点是允许其摆摊获利但必须履行相应社会责任。目前摊贩与城管要么玩“躲猫猫”,城管一来马上逃匿,要么与城管对峙,有时酿成所谓“暴力抗法”事件。摊贩循合法途径取得经营权后,必须承诺保证货品和劳务质量,按设定地点和时间经营及搞好环境卫生等,这样的摆摊不至于成为具有社会危害性的行为。

  最后,对于周边商家和住户来说,商家的利益连结点在于保证其正常收入不会受到损害或是损害后可依法获得补助,如通过调整经营范围减少与摊贩的同业竞争、申请政府相关专项资金补贴(如政府再就业基金)扶助以及申请相关税、费减少等;住户的利益连结点在于正常生活不受摆摊影响,只要摆摊规划好,明确了时段,不至于垃圾乱扔、污水横流、噪音不绝,其利益也就得到了照顾。上述三管齐下,各方的利益都得到了均衡考量,利益格局呈现共生局面,困争问题的解决前途光明。

  解决城管与摊贩困争有赖于社会协商

  但是,我们也必须看到,城管与摊贩困争涉及多方利益,尽管找到了矛盾的根源,想到了解决的方案,但困扰多年的老大难问题无法自发地解决。解决此问题需要充分、足够的社会协商。协商民主是十八大提出的一项新型制度,它要求在社会管理过程中开展多层次、多维度的协商,就有关问题进行深入协商,凝聚共识。以均衡利益的思路,解决城管与摊贩困争有赖于社会协商。比如,关于摊位规划,需要公权部门主动召集各方进行协商,涉及城管、人社、税务、工商、规划、建设以及街道和社区、周边商家及居民代表等。又如,如允许摆摊将减少周边商家利润,如何修改法律法规和有关政策,允许从公共财政(主要是再就业基金)中适当拨付款项给受损商家,以及免除摊贩税费、减少受损商家税费等,需要各政府部门协商。再如,如何在摊贩中实现有效的群众自治,如何组织摊贩以合法、民主方式推选产生自治组织等,都需要政府与摊贩的充分协商。

  只要有充分、足够的协商,利益格局错乱所导致的各种具体问题就可以得到解决。当然,在化解困争的过程中,还有些利益因素不可忽视:一是公权部门利益作祟,有关部门担心摊贩问题解决了,部门的重要性就降低了;二是公职人员寻租行为,摊贩规范管理了,灰色地带没有了,执法人员由管理变为服务,腐败行为的土壤自然没有了;三是黑恶势力阻挠,黑恶势力靠控制摊位收取租金,显然不会拱手让出。这三者本质上是不正当或邪恶的利益,无法协商解决,必须依法制止或是打击。

  总之,城管与摊贩困争问题,既关乎执政,也关乎民生,还关乎国家形象。只要直面问题背后的利益关系,从均衡各方利益入手,通过社会协商,借助法制手段,宿疾应可化解,城市摆摊将成为靓丽的城市之花,而非棘手的城市之瘤。

  (作者为深圳大学特约教授、中国社会科学院法学所博士后)

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