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城市社会矛盾与社会管理创新
2013年11月12日 14:15 来源:行政管理改革 作者:傅小随 字号

内容摘要:产业支配的高速城市化与社会改革的滞后性给城市带来了一系列复杂的社会矛盾。它需要通过一种人人皆自愿遵守的公共规则来予以化解。辩证法的矛盾分析方法提供了基本思路,城市社会管理需要以此为指引在纷繁复杂的矛盾中探寻规律,通过规则的建构和共同遵守来保持城市社会活力并形成社会良序。这是城市社会管理创新的重要内容。

关键词:良序;矛盾;规则;和谐社会

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  某种意义上说,城市社会管理创新就是要探索化解城市社会矛盾的有效方法,其前提是正确认识城市社会矛盾。矛盾分析法是基本的认识方法,也是解决矛盾需要遵循的基本原则。因此,我们要从城市社会管理面对的主要矛盾入手,对其进行分类并分析其性质、形态和产生的原因,以寻找解决矛盾的具体途径。矛盾的产生、发展和终结是有规律的,因此遵循规律的规则化解决是最佳途径。行政权力的人格化解决方式虽然一时显效,但没有持续性和可预期性,有损于形成正常社会良序,阻碍了社会活力,应当予以摈弃。

  一、现阶段城市社会管理的主要矛盾

  党的十八大报告在回顾和总结过去工作的时候指出,现阶段我国城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大,社会矛盾明显增多。胡锦涛同志在纪念建党90周年大会上的重要讲话中也强调:“社会矛盾运动是推动社会发展的基本力量。我们要遵循社会发展规律,主动正视矛盾,妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾,不断为减少和化解矛盾培植物质基础、增强精神力量、完善政策措施、强化制度保障,最大限度激发社会活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”城市社会矛盾既是城市不和谐的原因,也是它的表现。而解决这些矛盾必然带来城市社会不断进步的巨大动力。因此,城市社会管理最主要的任务就是梳理社会矛盾,化解社会矛盾,减少矛盾冲突爆发给城市带来的危害,维护城市的稳定和谐与繁荣发展。

  城市社会管理就是维护和实现城市社会良序,创造条件激发社会活力,增进人们的幸福。所谓良序是在民主和法治之下以共同遵守的规则而不是以强制手段维系的健康社会秩序。和平年代社会管理的基本使命就是营造建筑在活力基础上的社会良序。它承认和正视矛盾,运用法治的手段解决社会矛盾,理顺社会关系,保障社会在法律规则框架内释放活力,健康运行。

  对产业发展的被动适应性是我国30多年超常规快速城市化过程的总特征,也是城市各种社会矛盾的总根源。城市社会管理只有从这个总根源处寻找化解社会矛盾的思路,才能对已经造成的堆积如山、乱如团麻的矛盾采取有效策略,条分缕析,分门别类,有针对性地予以解决。综合一个时期以来城市社会管理实践情况、学者研究、政策内容和媒体报道等资料,可以将现阶段我国社会管理面对的矛盾归纳为如下两个大类、六个小类。

  1.人口矛盾。此处特指因工作与居住时间长短、是否具有本市户籍两个标准划分的本地人口与外来人口之间的矛盾。外来人口大量进入城市开始于20世纪80年代中后期,90年代以来形成遍及全国的高潮。目前这个高潮虽然在缓慢退却过程中,但矛盾的尖锐性却愈加突出,愈加表面化。

  外来人口在参与城市开发建设的同时,也加剧了他们与城市原户籍居民之间在就业、教育、医疗卫生等方面利益和权利矛盾,引发各种社会对立情绪和冲突事件,成为广受关注的热点问题,给城市社会管理提出了新课题。与此同时,另外一个群体按照旧有体制机制从大学毕业、获得干部身份、进入体制内工作并顺利成为城市一员、享受城市户籍福利。他们没有引起城市原居民的任何异议。而除了农民工群体之外,包括新富阶层的自由职业者甚至大批精英人才都没有通畅渠道成为他们所投身地的户籍城市人口。这个对比效果引起人们关于人口歧视的争议,其实质却是体制问题。

  在正常情况下,城市人口矛盾的主要方面是本地人口,外来人口是次要方面。两方融合的程度决定于主要方面。但在可能的非正常情况下,次要方面可以转化为主要方面。另外,一些平时看似对生活没有显著影响的问题,在特定时刻则会突然将同一个城市生活的人口关系撕裂,例如房地产调控政策对购房的影响,公办学位紧张时优先保障户籍居民子女,失业率计算只统计户籍人口从而在政策上优先保障户籍人口等等。

  2.劳资矛盾。由于我国经济结构中第二产业比重最高,且制造业多数集中于大中城市。它们占据城市发展的主体地位和城市的物理空间,层次总体偏低,劳动密集型为主,生产技术水平不高的企业占多数。这些企业中设备落后简陋,环境恶劣者不少。众多企业甚至只能为一种简单产品加工一道工序。工人劳动强度高,单调重复性强。工厂在城市多设于新开辟的开发区或工业区内,生活环境枯燥乏味,封闭沉闷,缺乏文化关怀。工人平时很少有时间和精力真正进入城市感受城市生活和繁荣景象。企业主对待他们的雇佣方式和管理办法往往简单粗暴,经常使用资本原始积累时期将工人当机器对待的非人化管理制度,违反国家法律法规,上班下班时间都限制工人的人身自由,且经常以解雇、扣压身份证、扣工资奖金和加班费等方式迫使他们付出更多的劳动。还有少数企业使用黑保安等暴力手段对付工人的不满情绪和反抗举动。在工人遭遇工伤事故之时,企业往往不合理支付医疗救治和补偿费用。还有企业违规使用童工等等。

  由于上述原因,一个时期以来各地城市劳资矛盾频发,有的酿成大规模罢工、冲突或群体性事件,给城市稳定发展造成不和谐局面。2010年前后总部设在深圳的富士康公司短短数月时间内发生了12名工人坠楼死伤事件,将这一问题以残酷的方式呈现在世人面前。不过,从总体情况看,城市劳资矛盾的主要方面还是资方。因为,虽然农民工的数量庞大,但他们没有国企职工那样的身份地位,往往来自全国各地,非常分散,没有组织力量,矛盾发生时寻求解决的途径非常有限,维权成功几率较低。在矛盾冲突中,地方政府投鼠忌器,为GDP而息事宁人,没有坚定地站在工人一边或者至少是中立位置,而是常常从维护企业发展的角度解决问题,往往对违法企业睁一只眼闭一只眼,或者习惯于越过司法与工人自治途径,以行政之手主动介入,甚至用财政资金安抚工人,维持局面。这种自揽矛盾、引火烧身式的做法在淡化规则意识和法治精神的同时也使工人习惯于遇事不找事主企业而径直找党委和政府,常常以封堵党委政府大门的方式要求领导人出面解决问题,从而出现了将劳资矛盾转向“劳政矛盾”的倾向。这是政府之手随意延伸,长期轻视法治而盲目相信权力的结果,它使社会良序局面始终难以形成,造成城市社会管理的一大误区。

  3.阶层矛盾。由于长期坚持“效率为先、兼顾公平”的指导思想,我国30多年来的快速发展不仅总体上扩大了城乡和地区差别,也极大地扩展了同一地区、同一城市内的阶层差距。2012年国家统计局公布的我国2010年基尼系数为0.43,而舆论认为从经验判断我国基尼系数可能高于0.5,处在分配不公状态。现实中的贫富差距和利益分配矛盾,早已令中低收入居民普遍感到不满。在正常时期,这种不满情绪很容易被微小的事件激发起来,借机发泄,并迅速酿成社会事件。如郭美美等网络炫富者总是会被网络舆论围攻甚至人肉搜索,以至于网络上的一大禁区之一就是批评穷人的缺点或者为富人辩护。这种仇富情绪几乎发展到凡富人皆错、凡穷人皆正确的盲目程度。而在非常时期,不满情绪就会借各种场合爆发出来,发展成破坏性事件,给正常的城市生活秩序造成严重干扰,带来人民生命财产损失,并危及城市发展和社会和谐。例如因中日钓鱼岛之争而引发的反日游行中的打砸抢和伤人事件等就是如此。

  阶层差距迅速扩大是发展方式造成的,或者说是体制造成的。因此,高阶层者处于矛盾的主要方面,他们是较好地利用了发展方式中的优势成长起来的。相反的一方常常被人们称为弱势群体,自然是矛盾的次要方面。在城市社会矛盾的体系中,阶层矛盾具有基础性和成长性,将会长期存在,较之其他矛盾解决难度更大,是城市社会管理需要一直关注的背景和主题性内容之一。

  4.官民矛盾。此处特指在城市发展中政府与居民因利益分配关系失衡或双方对分配结果的接受度差别所带来的矛盾。由于这一性质特点,官民矛盾常常并不容易得到圆满解决,往往是事件可以平息但怨气依旧存在,只是冲突激烈程度有所下降而已。这种官民矛盾背后的重要原因是分税制带来的地方财力逐级递减的现实,唯GDP式政绩观的追求和地区发展竞争、城市面貌改观的巨大动力和压力。其主要内容就是官民争利。矛盾的表现形式多种多样,不同城市各有特点,但共同之处主要有以下几种:

  一是城市拆迁矛盾。城市产业发展、面貌改观、基础设施建设等都需要占用土地。政府确定的拆迁补偿标准和居民、企业搬迁落脚地点往往因涉及到巨大的经济利益而成为难以达成共识的矛盾焦点所在。因为多数情况下政府的设计都是使拆迁土地成倍集约利用,在达成上述各个目的的同时政府还常常可以获得更多财政收入。政府的这一设计和被拆迁方的设计难以吻合。特别是在涉及商业地产用地等问题时,政府的如意算盘往往是通过压低拆迁补偿预算才能实现,必然带来矛盾冲突。政府往往以公共利益为名动用强制力实施拆迁,从而在各城市引起一起又一起暴力拆迁冲突事件。

  二是征地矛盾。城市在快速大规模向郊区和所辖县区扩张和开辟新的开发区等的时候,需要征用下辖县区农民的土地。由于土地定价权掌握在政府手中,价格往往和被征地一方的期望形成很大差距,从而造成抵制现象。一些城市政府强行用地、开工建设,酿成后续绵延不断的矛盾纠纷、上访静坐等群体性事件,造成社会管理难题。

  三是国企、退伍军人甚至退休老干部待遇因物价上涨而降低,但没有及时调整解决的问题。加之由于一些政府部门自利自肥行为暴露于公众面前,进一步引起社会公众对体制内外人员实际收入水平与待遇差别的不平衡心理,在仇富的同时仇官。网络上一些愤青网民逢官必骂、将公务员视作情绪发泄对象的心理在各处言论中表露无遗。

  显然,官民矛盾中政府处在矛盾的主要一方,因为它是一切发展行为的决策者,拥有城市规划权、土地定价权和补偿、征地的政策权,也是财政资金投向的决定者。在城市发展、民生、公共管理等财力不足的情况下,与民争利是一个必然现象。而因城市发展使自身利益绝对或相对受损的市民一方,因为极少有参与或影响决策的途径与能力而成为被动角色,是矛盾次要方面。这是城市超常规发展过程的巨大阵痛,应当随着城市进入新的发展阶段,特别是发展方式逐渐转变而趋于缓解。

  5.制度矛盾。城市社会管理面临的制度矛盾是那些在新条件下带来社会问题、不利于社会活力产生和社会和谐的法律法规和政府政策,包括现行收入分配制度、户籍制度、高考制度、涉及社会组织成长、社会福利事业发展特别是慈善事业发展等的各种制度。这些制度许多是在计划经济时代制定出来的,已经远远不适应经过30多年巨变的新形势。

  其一,户籍制度是落后于时代发展的基础性制度之一,它是以农业支持工业、农村支持城市发展为重要目的的一种社会、经济制度,它造成泾渭分明的城乡二元分割局面,为城市化过程特别是人口城市化设置了显著的障碍,阻碍社会经济运行,严重打击了城乡人口交流,从中产生大量矛盾纠纷,是社会不和谐的诱因之一。

  其二,当今的收入分配制度是计划经济时代的观念、框架加市场经济初期各种突破性做法叠加形成的,被舆论和学界形容为已经到严重不公平的程度。垄断行业的畸高收入水平与其贡献程度不成比例,与劳动生产率完全脱节。巨型垄断行业独占经济资源,内部以官僚化的等级制原则主导分配,并不依据劳动贡献分配,专业技术能力水平也退居次要地位。同时,垄断行业企业领导人多是在保持党政官员身份地位的同时享受超同级别党政官员数十倍上百倍的薪金收入,其依据仅仅是职位调动。

  其三,现行国家法律法规限制社会组织和公民从事社会福利事业特别是慈善事业,组织化的福利慈善行为只有官办机构才可以进行。这造成大量社会弱势群体得不到及时有效帮助,参与热情屡屡受挫,使改善民生成了政府的独角戏。国家禁止民办社会福利机构,禁止私人发起的公开募集型慈善基金,禁止民办残疾人救助机构和教育机构等。与此相配套的是,国家税收制度将社会福利机构视作以赢利最大化为目的的企业,加征同样高的所得税,使慈善捐助成为一种受国家严厉经济惩罚的行为。这是当今社会管理领域制度性因素造成的极其矛盾的局面。

  6.管理矛盾。管理矛盾是指城市社会管理体制机制由于对社会管理形势和任务的不适应性而带来的各种矛盾。现今城市社会管理处于党委和政府工作流程的下游,承担各种事件“救火队”角色的时候很多,被动应付性强,难以从前端开始介入,通过减少源头矛盾克服困难。另一方面,社会公众的权利意识不断增强,信息获取途径不断增加,具备越来越强的法律观念和越来越多的法律知识。而传统社会管理体制却习惯于将工作重点放在防止和处置各种事件上面,动辄调用防暴警察、特警和民兵联防队到达一般诉求事件现场,试图以硬手段解决软问题,最终却把温和的矛盾严重激化。城市往往在社会管理上轻重倒置,对环保、教育、卫生和社会保障等历史积累问题解决不力,反而过度关注并倾斜资源于应付火烧眉毛的表面问题,使基础问题积重难返,从而加大了社会管理的困难程度。

  城市社会管理体制上最重要的一个问题是格局封闭。十八大强调的社会管理体制中重要的一环是公众参与和社会协同,并特别指出要“发挥群众参与社会管理的基础作用”,要“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督” 。但是,多年来各城市党委和政府的工作系统形成了一种封闭式运作的习惯,体内循环现象严重,呈现一种内部自我复制,自我复杂化、精细化的“内卷化”现象,尚不能从体制上与社会力量形成开放对接和相互协作的格局。这就使社会管理的主客体角色区分过于鲜明和固定化,群众和社会仅仅被视为社会管理的对象,从而使党委和政府的工作难度大,吃力不讨好。迄今为止,有效而可持续的政社协同、公众参与社会管理的体制机制还没有在任何一个城市真正建立起来,造成不少本可以避免的沟通和化解障碍,促使某些矛盾纠纷升级变性。

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