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印度“连接中亚政策”:推进路径与成效
2020年02月26日 12:13 来源:《国际问题研究》2019年第6期 作者:吴兆礼 字号

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    “连接中亚政策”(CCAP)是近些年印度对中亚政策的主导理念,考察这一政策理念的实施对全面认识印度的中亚外交具有重要参考意义。

    一、缘起 

  纵观印度对中亚政策发展历程,追求国家安全、能源安全、经济机会和大国地位始终贯穿其中,只是不同时期各有侧重。

  (一)模糊的“北向政策”:借传统人文纽带,挤压巴基斯坦战略纵深

  印度“北向政策”诉求中有两点是较为突出的,一是试图借重历史人文纽带重塑与中亚地区的关系,二是挤压巴基斯坦在中亚的战略空间。但客观来看,因缺乏切实的合作与接触,印度与中亚地区的接触水平远远低于其他大国,印度失去了因历史与文化联系曾形成的优势;加之印度将巴基斯坦发展与中亚关系视为对其自身利益的威胁,专注于挤压巴基斯坦中亚战略纵深,导致印度“北向政策”并不成功。

  (二)宽泛的“扩展的邻国”:重视能源安全,强化反恐合作

  “扩展的邻国”框架下的印度对中亚政策是全方位和多维度的,政策诉求包括应对恐怖主义、能源安全、新出口市场以及大国博弈等政治、经济、安全与文化等多层面。这一时期,印度与中亚五国普遍建立起外交部门磋商机制、政府间委员会机制以及针对特定问题的联合工作组等机制。

  (三)“连接中亚政策”:诉求的扩大与驱动因素

  “连接中亚政策”目标在于维护并促进印度在中亚的利益,并受到其对塑造地区安全格局、确保能源安全、拓展经济机会以及彰显印度大国影响与存在等战略考量的直接驱动。客观而言,印度升级中亚政策的动力主要来源于五个方面:

  第一,“北向政策”总体上是失败的,针对中亚的“扩展的邻国”也未达预期,印度中亚政策需要“新范式”。

  第二,能源领域的合作面临现实困境,印度迫切需要扩展与中亚在其他领域的合作以切实深化双边关系。

  第三,印度需要巩固并强化与中亚的反恐与安全合作,推动阿富汗局势向有利于印度的方向演化。

  第四,缺少“陆路联通”严重制约了印度与中亚的经贸与投资关系,探讨多路径“连接”的重要性与紧迫性日益上升。

  第五,中亚大国博弈日益激烈,印度希望在中亚彰显自身存在与影响。在域外国家对中亚影响日益提升背景下,始终致力于追求大国地位的印度也将中亚视为彰显其大国地位的重要一环,有成为中亚“大国博弈”新成员的强烈愿望。

  二、主要路径 

  2014年莫迪政府上台后,除持续聚焦于反恐与安全合作机制化建设、加大对阿富汗战略投入以疏解其形成的制约、就中亚地区深化与美国战略沟通及重视与俄罗斯合作外,印度还以改善与中亚地区的互联互通现状为重要抓手,充分发掘中亚地区国家的区位优势与上海合作组织多边平台机遇,大力推进发展伙伴关系构建,鼓励并引导私营部门的参与。

  第一,将互联互通上升到地缘政治的高度。对于改善地区互联互通现状以化解经贸合作瓶颈的紧迫性与重要性,印度学界和决策者有着深刻而清醒的认知,印度官方更是将互联互通上升到地缘政治的高度。

  第二,重视土库曼斯坦在中亚地区的“内连外通”地位。土库曼斯坦在地区间联通上具有独特地理优势,它通过阿富汗将中亚与南亚连接起来,通过伊朗将中亚与西亚相连。

  第三,以对外发展援助为抓手推动构建与中亚国家的“发展伙伴关系”。印度国家综合实力上升尤其是经济实力增长为其深化“发展伙伴关系”提供了重要支撑,加大经济外交投入已成为莫迪政府推动中亚政策的有力工具。

  第四,借助多边平台深化上海合作组织框架内合作。实现与中亚地区的“连接”,是印度中亚政策的核心议题,上海合作组织无疑将助力印度“连接中亚政策”目标实现。

  第五,鼓励私营部门参与中亚互动,寻求在优势领域深化合作。印度“连接中亚政策”面临的最大挑战是如何将计划和建议转化为现实,这不仅需要大量投资,也需要长期和持续地推进各种拟议项目。

  三、成效 

  印度“连接中亚政策”在政治与安全领域取得了显著成效,但同时也因存在“先天短板”导致在经贸合作与互联互通上的政策预期受到影响。

  第一,印度与中亚高层互访增多,双边政治关系得到显著提升。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦明确支持印度成为联合国安理会常任理事国,土库曼斯坦也表示支持联合国安理会改革。在多边层面,印度于2019年正式与中亚国家建立部长级的“C5+1”对话机制,这一机制同时也将阿富汗纳入到对话进程。

  第二,经贸合作规模有限,政策成效未达预期。印度“连接中亚政策”出台已经七年有余,但印度与中亚地区的经贸合作现状未达彼此预期,其中影响双边经贸合作的主要障碍是印度与中亚缺少直接的陆路通道。尽管在近20年中印度与中亚地区贸易增长11倍以上,但双边贸易规模仍极为有限,经贸合作潜力远未充分发掘。目前,地缘政治困境妨碍了印度和中亚之间的直接陆路连通,并且形成严重的贸易壁垒。

  第三,反恐与安全合作不断深化,机制建设趋于成熟。反恐是莫迪政府对外政策的核心议题,借助“反恐联合工作组机制”(JWG-CT),目前印度已经与23个国家以及3个多边组织(或机构)建立起反恐磋商与对话。

  第四,发展伙伴关系建设开始提速。“发展合作”以及构建“发展伙伴关系”是印度外交的重要内容,印度的发展合作不仅聚焦近邻,也扩展到东南亚、东亚、中亚、加勒比、拉美以及太平洋岛国等诸多国家和地区。

  第五,重要节点的“联通”项目初见成效,但与“连接中亚”的政策目标仍有很大距离。

    四、优势与短板 

  印度推进“连接中亚政策”既有其优势也存在劣势。

  (一)印度的优势

  印度中亚政策的优势主要体现在三个方面:一是中亚国家对印度形象认知普遍正面积极,二是印度与美国和俄罗斯的战略关系对其在中亚发挥作用形成利好,三是印度在软实力及某些领域有自身优势。

  首先,从中亚国家视角来看,印度是一个受欢迎的战略平衡者与潜在的经贸伙伴。外交上,中亚国家自独立以来基本奉行务实的大国平衡外交政策,在各国的外交实践中均把深化与域外大国合作作为对外政策的重心。经济上,印度是潜在的能源消费大国,是崛起中的新兴经济体,这对中亚国家能源出口多元化以及布局未来经贸发展都具现实意义。

  其次,从美国的中亚政策目标看,印度是平衡俄中影响的重要力量。在中俄推进“一带一路”倡议与欧亚经济联盟对接,且上海合作组织合作机制日益完善的背景下,美国对中俄在中亚存在与影响的疑虑上升。因此,美国强调中亚与南亚在地域与政策上的关联性,竭力在中亚引进印度势力,主要目的就是在其战略收缩期利用印度力量平衡中俄。

  再次,印度也是俄罗斯在中亚平衡其他大国影响的可靠伙伴。印度是俄罗斯的传统盟友,是俄罗斯武器出口的重要市场,是俄罗斯未来能源出口的潜在对象国,也是俄罗斯互联互通倡议的重要合作伙伴。因此,这也是俄罗斯对印度在中亚增强存在持积极立场的重要原因。

  最后,印度在软实力及特定领域有一定优势。21世纪以来,印度积极发掘并提升自身软实力建设。印度学者也认为,软实力和非军事接触为印度发掘中亚政策潜力提供了机会。因此,印度的中亚政策始终强调与中亚国家的历史与文化联系,致力于在IT、医药、教育与培训等优势领域拓展合作。

  (二)印度的劣势

  印度推进中亚政策有其自身优势,但也存在明显的劣势。一是硬实力相对不足;二是“新玩家”所处的“后发追赶”态势;三是印巴关系与阿富汗局势形成的制约。

  首先,硬实力相对不足导致政策执行力与政策实效问题。印度是发展中经济体,对外投资能力还相对有限。相较其他大国,印度的对外投资能力明显不足。

  其次,印度是中亚的“新玩家”,无论是双多边合作机制建设还是现实合作成果,与美俄中欧等相比明显落后。对此,诸多学者给予了客观评价,认为在扩大地缘政治空间和经济利益方面,印度落后于其他大国,甚至由于硬实力不足导致印度未能将在中亚地区拥有的巨大软实力转化为真正的优势。

  最后,印巴关系与阿富汗局势对地区联通形成制约。在印巴长期对抗的背景下,印度将中亚视为自己的“战略后方”,将巴基斯坦对中亚的影响视为对印度的安全威胁,将阿富汗视为阻止巴基斯坦影响外溢中亚的前沿。因此,巴基斯坦在地理上隔断与战略上阻隔印度与中亚地区的直接联系,导致印度连接中亚的能力极为脆弱,如果阿富汗和巴基斯坦的安全和政治问题得到解决,印度与中亚的贸易额可能会增加约5至10倍。

  五、结语  

    印度是中亚大国博弈的后来者,角逐中亚存在先天不足。随着美国特朗普政府对伊朗的极限施压政策影响到印伊合作,美国退出与塔利班谈判也导致阿富汗和平进程不确定性陡增,印度修宪改变印控克什米尔地位引发印巴对抗风险加剧,加之印度自身经济增长放缓等一些因素,印度“连接中亚政策”追求的“提升联通”“增进安全”“促进发展”等目标实现的难度显著提升。在此背景下,中印在中亚开展合作的机会增加。未来,借助上海合作组织多边机制,寻求印度“连接中亚政策”、“一带一路”倡议和欧亚经济联盟三方利益的最大公约数,在中亚地区形成“C5+N”合作机制,应是中印推进中亚合作的努力方向

 

    (作者单位:中国社会科学院亚太与全球战略研究院。《国际问题研究》2019年第6期。中国社会科学网 蔡毅强/摘) 

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