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欧盟复苏计划及其潜在效应
2021年02月20日 12:32 来源:《现代国际关系》2020年第8期 作者:杨成玉 字号
2021年02月20日 12:32
来源:《现代国际关系》2020年第8期 作者:杨成玉

内容摘要:

关键词:

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    内容提要:2020年5月底出台的欧盟复苏计划着眼于“后疫情时代”经济复苏和长远发展,它打破以往政策边界、强化共同预算引导功能并设立复苏基金,得到大部分成员国支持,但在实施过程中可能面临诸多干扰因素。该计划将经济复苏、绿色理念、产业战略等考量“一并捆绑”,推升市场准入门槛和贸易壁垒、加大对外规则标准制约、减少对外依赖及合作需求,具有一定的保护主义色彩,但无疑会对欧盟经济疫后复苏形成有力推动,提升欧元国际地位,从而推进欧洲的一体化。该计划对中欧经贸关系既是挑战,又是机遇,妥善应对并挖掘中欧经贸合作潜力,以实际行动支持欧盟经济复苏,将会切实践行中欧“同舟共济、守望相助”的精神,为中欧关系注入新的活力。

   关键词:新冠疫情;欧盟复苏计划;复苏基金;绿色经济;

   作者简介:杨成玉,中国社会科学院欧洲研究所助理研究员,博士,主要研究欧洲经济。

  标题注释:本文为国家社会科学基金青年项目“‘一带一路’倡议框架下中欧产能合作研究”(17CGJ008)的阶段性成果。

 

  新冠肺炎疫情对欧盟经济造成严重冲击,对于欧洲本已脆弱的经济形势无疑是雪上加霜。5月初以来,伴随欧盟各成员国陆续解封复工复产,欧盟层面整体推动经济复苏的政策引起世界关注。欧盟委员会于5月27日提出“欧盟复苏计划”(Recovery Plan for Europe)(简称“复苏计划”)作为“后疫情时代”推动欧盟经济复苏的主要工具,旨在通过强化欧盟协调引导,帮助各成员国尽快走出疫情阴霾,并完成既定经济转型目标,以确保实现“均衡、包容、公平、可持续”的发展愿景。

  面对突发公共卫生危机,欧盟在初期反应迟缓,成员国各自为战,抗疫工作良莠不齐、缺乏协调,甚至出现抗疫物资互相截留现象,《申根协定》暂时失效,边境检查重现欧洲内部;在应对经济衰退方面,欧盟可用工具有限,各国被迫动用财政刺激,维持医疗体系运转,纾困受损企业和失业民众,财政赤字进一步承压,一度引发再次爆发主权债务危机的风险。欧盟结构性缺陷和治理能力备受质疑。伴随5月初以来各成员国陆续解封复工复产,为回击质疑,欧盟提出了成立至今规模最大的一揽子财政计划,强化共同预算引导功能并设立复苏基金,将1.0743万亿欧元2021-2027年多年期财政框架(Multiannual Financial Framework)与7500亿欧元“下一代欧盟”复苏基金(NGEU)(简称“复苏基金”)相结合,致力于增强欧盟的凝聚力和修复力,体现“欧洲团结”精神,发挥协调作用,力争尽快实现欧盟整体的经济复苏和转型升级。欧盟复苏计划在一定程度上突破以往政策边界,指明了欧盟及成员国中长期经济发展的目标和方向,呈现出许多新亮点和新方向。

  一方面,欧盟首次以融资主体身份发行债券,设立复苏基金,且部分资金将以赠款方式发放给成员国,被视为复苏计划中的最大亮点。为解决“钱从哪里来”的问题,欧盟在原2021-2027多年期财政框架(MFF)基础上,暂将“自有资源”(Own Resources)占成员国国民总收入(GNI)比例上限提高0.6个百分点,欧委会以此为担保发行共同债券,作为主体在金融市场融资7500亿欧元,作为额外支出纳入长期预算中。其中,3900亿欧元以赠款方式发放给成员国,3600亿欧元以低息贷款方式帮助有需要的成员国。绝大部分资金将在2021-2024年期间发放到位,赠款资金将由欧盟未来预算偿还,偿还时间不早于2028年但不晚于2058年,低息贷款将由借款成员国自行偿还。

 

    

  资料来源:“Special meeting of the European Council(17,18,19,20 and 21 July 2020)-Conclusions,” European Council,Bruxelles,July 21,2020.

  复苏基金被视为走向欧盟“债务共同化”的重要里程碑,加速了欧洲的财政一体化。在融资方式上,它打破了欧委会在金融市场的融资限制,资金的获取方式并非传统意义上各国发行的主权债券,而是作为欧盟27国共同债务专门用于疫情后的经济复苏。在使用方式上,方案中确定3900亿欧元资金作为赠款发放给成员国,与只能以贷款方式提供援助的欧洲稳定机制(ESM)相比是创新之举。在偿付方式上,成员国未来以预算出资形式共同偿还,体现“欧洲团结、风险共担”的精神。此外,该方案全盘纳入德、法5月18日提出的复苏基金倡议。(1)有人认为,欧委会主席冯德莱恩(Von der Leyen)与“德法轴心”并肩作战,优先考虑赠款而非贷款,释放出重大的政治意义。如果方案实现,可望进一步提升未来欧盟应对危机的能力,同时意味着欧洲在“债务共同化”方面迈出了坚实的一步。

  当前,新冠肺炎疫情对欧盟经济的重创已然显现。根据7月7日欧盟发布的夏季经济预测报告预计,2020年欧盟和欧元区经济将分别萎缩8.3%和8.7%,恢复至疫情前水平需要2~3年时间,且各国经济系统抵御冲击的能力和复苏的速度存在明显差别。(2)有鉴于此,成员国纷纷打破财政赤字红线,推出大规模财政刺激政策纾困受损经济,引发国内财政赤字和公共债务激增。国际货币基金组织(IMF)预计2020年欧元区财政赤字占GDP比例将创下11.7%的历史新高,其中以意大利、西班牙为代表的南欧国家最为严重。(3)复苏基金的建设由欧盟牵头,克服了欧盟内部持续很长时间的南北对峙局面,起到了支付转移作用,有助于将财政资源从较富裕的成员国转移到较贫困的成员国。以赠款方式让经济实力较弱的成员国接受欧盟的财政支持,有助于这些国家缓解财政和金融市场压力,不至于引发系统性危机,从长期看可能降低欧盟分裂的风险。

  另一方面,欧盟复苏计划强化欧盟预算的引导功能,通过补充和扩大成员国正在开展的复苏工作,将资金引导至潜在产生最大效用的方向。如表1所示,复苏基金由7项独立计划组成,包括6725亿欧元的复苏和韧性工具(含3600亿欧元的贷款和3125亿欧元的赠款)、475亿欧元“欧盟反应”计划、50亿欧元“欧洲地平线”计划、56亿欧元“投资欧盟”计划、75亿欧元农村发展计划、100亿欧元正义过渡基金、19亿欧元“拯救欧盟”计划。结合多年期财政框架(MFF)(4)不难发现,复苏计划整体着眼于欧盟“后疫情时代”的财政引导作用,将大量预算资金流向绿色、数字、民生、科技、农业以及医疗领域,主要包括四大目标。一是帮助成员国实现经济复苏,特别是服务于绿色经济的转型升级。(5)欧委会强调所有预算支出都必须符合《巴黎协定》削减温室气体和2050年“碳中和”目标,总计约有1/3的资金致力于应对气候变化,支持绿色转型,加快“碳中和”过渡。向正义过渡基金追加100亿欧元预算反映出欧盟以经济复苏为契机促进绿色转型的坚定决心。二是追加民生项目资金,增强欧盟凝聚力。“欧盟反应”计划专用于支持受新冠肺炎疫情打击最严重的国家,特别用于帮助青年就业、改善基础设施等民生领域;此外欧盟在多年期财政框架下向地区发展基金(ERDP)和凝聚力基金(CF)追加了550亿欧元预算,致力于发展“让公民享有更多就业和更高生活质量”的民生项目。(6)三是引导私人投资并充分发挥其在经济复苏中的作用。欧盟希望通过“投资欧盟”计划扩大欧洲投资银行资金和股权投资规模,发挥杠杆作用,撬动私人投资,实现战略产业自主,预计将分别为基础设施、研发、小微企业、社会及技能、战略产业分别带来200亿欧元、100亿欧元、100亿欧元、36亿欧元以及310亿欧元的投资资金。(7)四是提升未来的危机应对能力。欧盟通过“拯救欧盟”“欧盟健康”等计划加强卫生系统建设和应急保护机制,增进欧盟未来处理应急事件的能力,为未来卫生危机做准备。同时,欧委会还追加了欧洲地平线、人道主义援助、数字欧洲、互联互通、共同农业政策等计划的预算规模,以期在经济复苏进程中充分发挥上述计划的引导作用。

  整体而言,复苏计划将短期危机应对和中长期的经济结构转型升级相结合,为未来经济发展指明方向;同时体现欧盟主导欧洲一体化的决心,有助于提升未来的危机应对能力;并且可望稳定欧元币值和金融市场,缓解疫情和英国脱欧等因素对欧盟经济的冲击,重新树立市场信心。

  欧盟复苏计划作为“后疫情时代”推动欧盟经济复苏的主要工具,得到大部分成员国的支持。考虑到欧盟内部的“南北离心”“东西差异”,该计划所遇阻力也不容忽视。早在疫情暴发初期,意大利、西班牙等重灾国抗疫资金不足,财政吃紧,国债市场信心下挫、利差扩大,情形与2010年主权债务危机时相似。为缓解财政压力,意大利、法国、比利时、希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、斯洛文尼亚、卢森堡等9国联合呼吁欧盟发行“新冠债券”(Corona Bonds),希望合并各成员国为抗疫而新增的额外支出,将财政压力转移至欧盟层面。(8)以荷兰、奥地利、丹麦、瑞典为代表的“节俭国家”则强调,“南方重债国”应求助于欧洲稳定机制,以贷款方式应对危机,而“南方重债国”谴责“节俭国家”自私自利,27国争吵数月,也未能就联合财政应对措施达成共识,暴露出欧盟内部“南北离心”的尖锐矛盾。得益于德法轴心设立复苏基金倡议并从中斡旋,欧盟复苏计划在经历5天累计近100小时的欧盟特别峰会谈判后达成一致,但在未来的具体实施中还存在一系列不确定因素,甚至可能拖累欧盟经济的整体复苏进程。

  首先,债务共同化方案是“南北离心”的最大争议点,成为复苏计划能否顺利落地的决定性因素。“节俭国家”一直以来反对欧盟债务共同化方案,不希望将自己纳税人的钱用于其他成员国的支出。共同债务意味着未来债务偿还需要其提供更多的资金,进而将彻底沦为欧盟“净贡献国”,不符合“公平回报”原则。早在德法提出复苏基金倡议后,荷兰、奥地利、丹麦、瑞典四国便开始反对直接以赠款方式支持重灾成员国,倾向于由受冲击严重的国家以贷款方式进行融资,将来则需要偿还。复苏计划提出后,“节俭国家”依然不愿妥协。7月17~21日,欧盟27国领导人疫情暴发后首次聚首布鲁塞尔,商议欧盟未来7年预算及复苏基金计划。期间,以荷兰为首的“节俭国家”要求降低整个计划的规模,并将实施债务结构重组、经济改革、完善法制建设作为成员国取得援助资金的附加条件,同时要求严格资金发放的审核程序,明晰受援国的具体“款项用途”。而意大利和西班牙等高负债、处境艰难的南欧国家坚持复苏基金以赠款为主的方案。最终达成的妥协方案将赠款规模由原计划的5000亿欧元压缩至3900亿欧元,同时提升相应的贷款规模。此外还包括重启预算返还机制,未来从欧盟预算中向净贡献国返还预算,以减少它们每年的净贡献,预计德国、丹麦、荷兰、奥地利和瑞典将在7年内获得超过500亿欧元的预算返还。复苏计划必须经过27个成员国议会和欧洲议会审议后方能通过,“节俭国家”或将继续施压,进行讨价还价,因此最终能否落地或如何落地还有不确定性。

  其次,即使复苏计划最终顺利落地,以欧盟为主体发行共同债券的资金募集力度、复苏基金的执行效率还存在很大的变数,具体效果还有待观察。其中,最大压力来源于国际金融市场。世界经济衰退风险上升,各国内部居民消费、企业投资大幅下滑,发达经济体流动性短缺,国际投资规模相应缩水,IMF预计2020年国际投资规模或将萎缩4.9%。(9)在此背景下,国际投资者投资策略日趋保守,7500亿欧元欧盟共同债券募资规模能否被国际投资者全盘接纳存在困难,市场前景堪忧。根据欧盟智库布鲁盖尔(Bruegel)预测,复苏基金约3/4的资金无法在两年内募集到位并发放给成员国,以至于短期内难以满足成员国的紧急支出需求,因此它对欧盟经济复苏的促进作用有限。(10)

  再次,援助资金的使用面临执行效率、道德风险和政治压力等方面问题,基金的设计限制和欧盟机构繁杂的审批流程或拖累复苏基金的执行效率。一是“节俭国家”力争援助资金的发放与气候、法制、民主、结构改革等附加条件挂钩,施加准入限制。“节俭国家”要求引入预防性机制,受援国若没有遵守附加条件,在经济改革等问题上出现倒退,任何成员国都应有权叫停基金发放。二是“东西差异”造成西欧国家和中东欧国家的政治矛盾进一步加剧。西欧国家希望赠款、贷款的使用可以和中东欧国家的政治表现和民主、法律改革挂钩,产生实际的政治效果,因此对中东欧国家资金申领和使用的监督会更严苛。而中东欧国家不会心甘情愿地接受欧盟和西欧国家的摆布。三是欧盟机构审批流程繁杂,复苏基金的执行效率堪忧。申领复苏基金资金遵循“一国一议、一事一议”原则,先由受援国向欧盟提交申请,再由欧盟逐一审批,复苏基金中7项独立计划申请条件不一且欧盟具体审批机构也存在差异,审批流程繁杂,整个过程必然“劳神费力”。意大利作为最早提交援助申请的成员国,其申请方案频频遭到调整,8月1日欧盟才勉强批准了意大利提交的三项援助计划,仅涉及60亿欧元,可见复苏基金的执行效率与受援国急切需求之间还存在一定距离。(11)

  即使欧盟复苏计划顺利实施,其经济绿色复苏之路也不会平坦。疫情加深欧洲各界加强应对气候变化的共识,以“绿色复苏”为核心价值观深入人心。欧盟通过加大对绿色经济的投入,把握时机抢占未来绿色经济“高地”,将有助于增强欧盟经济的国际竞争力与话语权。(12)目前,欧盟及各成员国领导人、企业家、民众就“绿色复苏”“更好重建”(Build Back Better)达成共识,认为应将环境保护置于经济复苏的核心位置,化危为机,以复苏经济为契机加速绿色转型、落实《欧洲绿色公约》(European Green Deal)。欧盟在复苏计划中也融合了大量绿色元素,加入了诸多引导绿色经济转型措施。但是,现实情况与政策理念、预期目标之间还存在差距。其一,疫情造成欧盟内部《欧洲绿色公约》分歧加深。“节俭国家”强烈反对扩大转移支付、向受疫情冲击最严重的成员国发放援助,波兰、捷克等煤炭转型困难国家与西欧国家绿色发展目标、阶段差异巨大,削弱未来欧盟绿色前景。其二,短期内淘汰化石能源产业的难度上升。疫情重创欧盟经济基本面,复工复产面临迅速激活经济、稳定就业等现实问题。相比可再生能源与能效产业,化石能源产业因规模集约优势更易复苏,是恢复经济、稳定就业的“特效药”。其三,中长期环保成本上涨或拖累产业国际竞争力,加大欧盟经济绿色转型的难度。限制碳排放、投入低碳技术研发等压力制约欧盟传统碳排放密集型产业发展。根据世贸组织原总干事拉米(Lamy)估计,2030年欧盟排放交易体系(ETS)框架下征收的碳排放税应不低于每吨250欧元才能实现2050年“碳中和”的既定目标,该价格是当前的12倍,意味着碳排放密集型企业的环保成本将相应上涨2至3倍,对欧盟工业竞争力形成长期负面冲击。(13)

  欧盟复苏计划将经济复苏、执政理念、产业战略、欧元国际化等“一并捆绑”,无疑会有力推动疫情后欧盟经济复苏,提升欧元国际地位,促进欧洲的一体化建设。但是,欧盟复苏计划带有明显的保护主义色彩,具有潜在外溢效应,从长远看肯定会引发世界经济格局的变化,也会给中欧经贸关系增添变数。

  首先,推升市场准入门槛和贸易壁垒。欧盟各成员国围绕复苏计划中的共同债务方案喋喋不休,反映出欧盟未来资金需求和还债压力急剧上升。疫情造成财政赤字和公共债务激增,成员国未来财政状况面临很大不确定性。而欧盟拟发行的共同债券将由未来财政预算偿还,在成员国财政日益吃紧情况下,欧盟将大概率通过对外加强财政税收手段,开拓新的收入来源以增加可支配资金,从而缓解资金紧张局面。为避免欧盟负债升高,推动施行“碳边境税”“数字服务税”的“开源”方案已然摆上日程,针对生产过程碳排放密集型进口商品和跨国互联网企业征税,一方面对外加以规制,扩大在全球绿色发展和数字治理中的影响和国际话语权,形成全球一致竞争环境;另一方面实现征收额外税种、扩充财政收入的目的。法国科学院院士马克·丰特卡韦(Marc Fontecave)指出,欧盟产品必须纳入环境、社会等成本才能与廉价、低环保的亚洲产品竞争,同时欧盟必须抬高跨国数字巨头成本才能缩小竞争差距。(14)

  更进一步看,实施“碳边境税”和“数字服务税”分别对应欧盟复苏的两条主线,即绿色经济和数字经济,也是欧盟实现“公平竞争”“自我保护”的表现形式。在绿色经济领域,进一步推动完善碳边界调节机制(CBAM),通过按照碳含量标准向气变标准较低国家的进口商品征收“碳边境税”的方式,平衡欧盟因气变高标准而造成的竞争劣势,同时惩罚高排放国家出口商、规制其生产流程,保护企业免受其他地区“碳倾销”的影响。(15)在数字经济领域,在美国单方面退出经合组织(OECD)数字服务税国际规则制定情况下,法国、意大利、西班牙等国致力于在欧盟层面推动数字服务税的实施,回应税基侵蚀、税收不公现象,借塑造数字服务税规则制定数字经济标准,缩小数字经济发展差距。“碳边境税”和“数字服务税”的实施无疑将抬高经贸壁垒,暴露欧盟保护主义倾向,增加欧盟与世界其他地区的经贸压力。

  其次,加大对外规则标准制约。欧盟擅长使用气变、人权、主权等价值观,大打“道德牌”,对外输出规则标准,进而提出经贸领域合作的高要价,寻求经济利益最大化。这也是当前欧盟在“硬实力”减弱形势下仅有的对外示强逻辑。疫情在重创欧盟经济并引发衰退压力的同时,欧盟国际影响力也受前期抗疫不力拖累有所减弱。未来对外强推绿色和数字经济规则,以提升“软实力”和标准制约,将是欧盟最直接有效的示强手段。对内而言,欧盟及各成员国未来在实施具体的复苏计划中,或将更多的绿色环保、数字转型约束条件纳入援助方案,对企业是否能够得到援助资金与节能减排、数字化承诺直接挂钩,从而直接督促企业实现绿色和数字转型。对外而言,欧盟或将结合低碳、环保、社会公平等意识形态,设置更为严格的环境和数字规则标准。在绿色领域对他国产业发展持续施压,指责他国对《巴黎协定》承诺执行不力,诉之政府补贴、产能过剩等指责。同时批评他国大量碳密集型基础设施项目违背绿色发展理念,加大对他国国际合作项目的质疑与批评;在数字领域推动国际税制改革,加大数据保护及惩罚力度,通过征税门槛的控制在打压全球数字巨头的同时缩小自身企业竞争差距。同时要求全球数字企业披露财务信息,强迫企业提升经营和财务透明度,为自身数字企业发展营造“公平”环境。

  再次,减少对外依赖及合作需求。复苏计划利用援助资金支持产业纾困,培育战略性产业发展,是在“后疫情时代”实现产业政策的典型方式。在疫情中欧盟各界多次强调“经济主权”“产业回归”,加快摆脱对外依赖,加大产业链回迁步伐。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利(Josep Borrell)表示,在疫情后世界新秩序中,欧盟将致力于谋求更加独立于中美摩擦的关键角色。(16)欧盟或将借复苏契机,以经济主权、战略安全为由,在向成员国或特定产业提供援助或采购过程中附加产业链回迁、减少对外依赖等条款,向其跨国企业提出调整经营策略诉求,诱使跨国企业重视本地化生产与区域化经营,长期推动形成欧洲“生产—流通—消费”的区域闭环。复苏计划资金投入方向显示出欧盟加强药品、防护设备、高科技“独角兽”等战略性产业的自主决心。特别是欧盟绿色产业更加重视战略性和自主性,部分领域动作频繁。在电池领域,德法等7国联合开发欧洲高能量低排放电池,组建电池产业联盟,发展欧洲电池工业“空中客车”,满足欧洲市场未来需求;(17)在清洁能源汽车领域,设置清洁能源汽车投资基金,加速投资零排放产业链,并将援助贷款与产业链本土化直接挂钩;在可再生能源领域,欧盟推进太阳能、风能产业独立性,大力扶持相关企业回迁,加大投资独立开发氢能源的力度;(18)在农业领域,开发绿色农业,保障农产品自给,避免进口。因此,未来抬高贸易壁垒、加强贸易保护,同时诱导企业回迁,构建产业链、价值链的“内循环”将是欧盟加强战略自主、减少对外依赖的重要形式。

  从国际货币市场看,欧盟通过7500亿欧元共同债券的公开发行,突破了欧元国际化“瓶颈”,对于“去美元化”具有深远意义。长期以来,欧元虽为第二大国际货币,但囿于欧洲一体化机制不完善、经济结构失衡、主权债务危机等“先天性疲软”,与美元国际市场地位差距较大,国际化进程难有起色。根据《金融时报》数据显示,全球62%的外汇储备货币为美元,自2008年以来仅下降了2个百分点,欧元在外汇储备货币中的份额自2008年以来已从28%下降至20%。(19)其原因主要有两方面,一是欧盟缺少以欧元计价的国际公共产品,不利于国际投资者长期持有欧元并实现欧元资产的保值增值;二是欧盟缺少跨境清算、结算支付等有效机制,长期受美元霸权和“长臂管辖”打压。(20)欧盟通过复苏基金发行欧元计价的主权债券,成功推出全球性欧元资产,迈出了国际化的关键性一步,对减少美元资产国际市场权重、打破美元霸权意义重大。2020年3月以来,美元汇率出现大幅贬值,美元指数创下近两年新低,7月份累计跌幅创国际金融危机以来最大月度跌幅。(21)法国经济学家让·皮萨尼—费里(Jean Pisani-Ferry)分析称,美元“落魄”到如此境地是特朗普政府咎由自取,处理新冠危机无能、贸易逆差严重、结构性储蓄短缺、去全球化同世界切割,均让美国自陷困境,终将丧失美元不可或缺的重要性,美元霸权或将退出历史舞台。耶鲁大学教授、摩根士丹利前高管史蒂芬·罗奇(Stephen Roach)预言美元将长期延续下跌趋势,“美元霸权已接近尾声”。(22)由于美元既有的国际霸权地位,国际投资者长期以来“没有替代方案”,一直视美元为规避风险的唯一选择,外汇储备货币的首要选项。但当前国际投资者对美元资产态度发生转向。新冠疫情中,欧盟抗疫成效优于美国,虽推出大规模经济刺激政策,但根据IMF预计2020年欧元区财政赤字预计仅增至GDP的11.7%,不及美国的一半(23.8%),欧央行的降息幅度也低于美联储,未来调整空间更大。欧盟社会有序复工复产,各项指标领跑美国,经济运行更为稳定、预期更为乐观,欧元避险能力得到强化。自6月份以来,欧元兑美元汇率表现强势,斩获十年来最长时段的连涨。与国际金融危机中投资者通常选择美债以寻求避险不同,当前欧元资产成为“去美元化”的有力“替代选项”,国际投资者纷纷将目光转向欧洲,因此欧盟共同债券从技术上大大削弱了市场对美元资产的需求依赖。根据美国财政部统计数据显示,外国持有美债规模已由2020年2月的7.08万亿美元,降至5月的6.86万亿美元,美元国际支付相应份额由44.1%降至40.88%。(23)

  最后,疫情使欧盟意识到经济上对中国依赖严重,对“后疫情时代”中欧竞争前景悲观,对所谓“中国威胁”的忧虑加剧,丧失竞争自信,弱者心态明显,欧盟复苏计划暗含的保护主义倾向可能会在一个时间段妨碍对华经贸关系的发展。一是推动“碳边境税”和“数字服务税”实施,或将对中欧经贸合作造成巨大压力。中国作为欧盟最大进口贸易伙伴,“高碳制造”产品对欧盟市场的出口规模较大,(24)“碳边境税”对中国有较强的针对性。同时欧盟借数字服务税制定行业规则标准、加强自我保护、抬高数字贸易门槛的用意明显,加大了中国互联网企业进入欧洲市场成本。长期看,欧盟数字服务税实施并形成全球共识将不利于中国互联网企业“走出去”拓展海外业务,以至于损害中国数字经济发展前景。二是加大对华经贸规则标准的制约。欧盟在未来经济发展中或将纳入更多产业的环境、社会代价因素,结合环保、社会公平、人权等意识形态,对中国产业发展、经济治理、对外合作进行施压和指责。近年来,欧盟对中国的“一带一路”国际合作倡议存有警惕,多次批评“一带一路”建设涉及大量碳密集型基础设施项目,与绿色发展理念相悖。(25)疫情促使中欧之间的某些差距进一步拉大,增加欧盟对“一带一路”倡议的抵触情绪,提升“一带一路”欧洲方向建设门槛。三是降低或减少对中欧经贸合作的需求。在欧盟借复苏计划更加强调“战略自主”、加快“摆脱对外依赖”和“健全产业链”趋势下,或将减少对中国相关技术与商业模式合作需求,更多从地缘政治角度考量,加强对中国数字技术安全和绿色改革疑虑。在绿色经济领域,打造自主绿色技术生态系统,实现产业链自主,号召绿色产业链本地化或区域化布局。同时对中欧钢铁、水泥、化工、化石能源等碳密集型产能合作设置更多障碍;在数字经济领域加强对中国互联网企业进入欧洲市场的安全审查,谨慎看待中欧数字技术相关领域合作。

  但是应该承认,欧盟复苏计划的确为中欧经贸关系带来了新的机遇。一是中欧绿色、数字合作的互补性凸显。相对而言,中国数字应用、电池、电动汽车、太阳能产业均走在前列,但在人工智能伦理、基础算法、公众出行方式引导、建筑节能改造标准、企业环保意识等“软实力”方面稍显不足。鉴于欧盟复苏计划可能出现资金缺乏与技术研发受阻困境,可利用接下来中欧特别峰会、“17+1”合作等对话机制主动设置相关议题,在中欧绿色合作领域实现优势互补,为缩小中国与欧盟技术差距、把握中欧长期合作主动权起到促进作用。二是中欧金融合作符合双方利益,在当前形势下更加显得必要。中欧在打破美元霸权、应对“长臂管辖”议题上存在共识,且有强烈意愿。欧盟发行共同债券迎来“去美元化”的窗口期。此时通过购买适量共同债券份额、扩大本币互换规模、推动中欧贸易本币计价、设立交易结算机制等方式深化中欧金融合作,既有利于欧元国际化进程,在一定程度上削弱美元霸权、深化欧美分歧,又有利于中国减少美元依赖,形成资产多元配置,共同抵制美国借危机巩固和强化美元国际地位行径。

  综上所述,复苏计划作为来之不易的政治成果,综合“后疫情时代”欧盟的财政刺激、危机救助、产业布局等考量,在一定程度上勾画出欧盟经济中长期发展图景。该复苏计划对于欧洲与外部世界的关系尤其是与中国的经贸关系既构成挑战,又带来机遇,更将强化合作共赢的主旋律。一个团结、稳定、繁荣的欧盟和强大的欧元符合中国根本利益。

     参考文献:

  (1)"Initiative Franco-allemande Pour la relance européenne face à la crise du coronavirus," l'lysée,Paris,May 18,2020.

  (2)"Summer 2020 Economic Forecast:An even Deeper Recession with Wider Divergences," European Commission,Bruxelles,July 7,2020.

  (3)"World Economic Outlook Update:A Crisis Like No Other,An Uncertain Recovery," IMF,June 24,2020.

  (4)2021-2027年多年期财政框架2018年2月出台至今,历经欧盟领导人多轮谈判、调整直至达成共识。最终方案覆盖单一市场的七大领域:创新和数字化(single market,innovation and digital)、凝聚力,修复性和价值观(cohesion,resilience and values)、自然资源与环境(natural resources and the environment)、移民与边境管理(migration and border management)、安全与防务(security and defence)、周边与世界(neighbourhood and the world)、公共行政(public administration)。资料来源:"Long-term EU Budget 2021-2027," European Council,Bruxelles,July 21,2020.

  (5)"Cohesion Policy at the Centre of a Green and Digital Recovery," European Commission,Bruxelles,July 21,2020.

  (6)"Special Meeting of the European Council(17,18,19,20 and 21 July 2020)-Conclusions," European Council,Bruxelles,July 21,2020.

  (7)"The Invest EU Budget Guarantee Per Policy Window," European Commission,Bruxelles,May 27,2020.

  (8)Amaro S.,"Nine European Countries Say It Is Time for ‘Corona Bonds’ as Virus Death Toll Rises," CNBC,March 25,2020.

  (9)"World Economic Outlook Update:A Crisis Like No Other,An Uncertain Recovery," IMF,Washington,June 24,2020

  (10)Zsolt D.,"The EU's Recovery Fund Proposals:Crisis Relief with Massive Redistribution," Bruegel,June 17,2020.

  (11)"State Aid:Commission Approves 6 Billion Italian Schemes to Support SMEs Affected by Coronavirus Outbreak," European Commission,Bruxelles,Auguest 2,2020.

  (12)陈新:“深析当前欧洲的地缘政治焦虑”,《人民论坛》,2020年第10期,第53页。

  (13)Lamy P,Pons G,Leturcq P.,"Verdir la politique commerciale de l'UE," Policy paper of Jacques Delors Thinking Europe,June 2020.

  (14)Mare Fontecave,"Après la crise due au Covid-19,il n'y aura pas de transition énergétique et écologique sur un champ de ruines," Le Monde,April 28,2020.

  (15)Fatin L.,"EU Carbon Border Adjustment Mechanism:Clear Thinking Required:Special Policy Post on CBAM & Levelling up the Low Carbon Playing Field," The Climate Bonds Initiative,London,April 30,2020.

  (16)Zalan E.,"Borrell,EU Doesn't Need to Choose between US and China," Euobserver,Bruxelles,June 2,2020.

  (17)Abnett K.,Green M.,Shirouzu N.,"European Battery Makers Power up for a Green Recovery," Reuters,August 13,2020.

  (18)"Powering a Climate-neutral Economy:Commission Sets out Plans for the Energy System of the Future and Clean Hydrogen," European Commission,Bruxelles,July 8,2020.

  (19)"The EU Pandemic Fund will Transform the Investment Landscape," Financial Times,July 21,2020.

  (20)自2008年以来,被美国司法部门罚款超过1亿美元的企业达到26家,其中14家是欧洲企业,仅有5家是美国企业。欧洲企业支付的罚款总额累计超过60亿美元,比同期美国企业支付的罚款总额高出3倍。参见[法]弗雷德里克·皮耶鲁齐、[法]马修·阿伦著,法意译:《美国陷阱》,中信出版社,2019年,第10页。

  (21)"US Dollar Has Worst Month since 2010 in ‘Relentless’ Sell-off," Financial Times,July 31,2020.

  (22)Stephen Roach,"A Dollar Crash is Virtually Inevitable," CNBC,June 15,2020.

  (23)"Portfolio Holdings of U.S.and Foreign Securities," U.S.Department of the Treasury,June 2020.

  (24)赵柯、李刚:“欧盟产业结构变化对中欧经贸关系的影响”,《国际贸易》,2020年第4期,第72~79页。

  (25)"The New Silk Route—opportunities and Challenges for EU Transport," European Parliament,Strasbourg,January 16,2018.

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姓名:杨成玉 工作单位:

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