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非洲参与国际海洋治理的现实维度
2019年02月27日 09:15 来源:《国际问题研究》2018年第6期 作者:郑海琦 张春宇 字号
关键词:非洲;海洋治理;海洋安全;海洋经济

内容摘要:

关键词:非洲;海洋治理;海洋安全;海洋经济

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   随着国际社会日益关注全球治理和海洋问题,海洋治理开始成为新兴议题。海洋治理涉及政府、企业、非政府组织和其他利益攸关方等多重主体,需要明确各自的权利和义务,并弥合分歧。非洲大陆超过90%的进出口由海运实现,且运输商品以石油和天然气为主,包括2/3的能源供应。特殊的地理位置和经济条件使海洋对非洲的安全与发展至关重要,参与海洋治理是非洲维护自身安全和发展的题中之义。研究非洲海洋治理对中国参与全球海洋治理及推动中非在相关领域的合作具有现实借鉴意义。

  非洲海洋治理的早期关注点是海上安全和航运发展。整体而言,早期的非洲海洋治理内容较为单一,且缺乏综合的治理框架。近年来,非洲对海洋治理的重视程度不断上升,非盟和不少非洲国家政府相继颁布海洋治理相关文件。从治理客体上看,当前非洲的海洋治理主要集中于海洋安全与海洋经济两方面。

  非洲国家的安全关切曾长期聚焦陆地,海洋安全问题往往居于次要地位。近年来非洲的海洋安全状况不容乐观,主要体现为海上非传统安全威胁,因此尤其重视海上非传统安全。非洲的海洋安全治理举措分为以下两类。第一,参与以美国为主的大国组成的国际海上安全机制,保障航线安全。第二,非盟和部分非洲国家开始构建区域性安全合作机制。

  海洋经济是非洲海洋治理的另一项主要内容。非盟将海洋经济定义为海洋的可持续经济发展,包括但不限于渔业、采矿、能源、水产养殖和海上运输、保护海洋并提高社会福利。这一概念与经济和贸易活动密切相关。非洲海洋经济范畴主要着眼于海上运输和港口建设活动。非洲国家对海洋经济治理非常重视。非盟将海洋经济称为“非洲复兴的下一个前沿”。非洲的海洋经济治理举措分为以下两类。第一,通过公开招标吸引外部投资,改善非洲港口在基础设施建设方面的落后状况。港口为非洲贸易提供门户,其竞争力和在全球供应链中的地位决定了非洲改善进出口的能力。第二,在现有平台基础上,推动区域海洋经济连通性。近年来,以南非为代表的非洲国家在环印度洋联盟机制下加强了有关“蓝色经济”的沟通交流。

  从治理路径上看,制度和规则在非洲海洋治理中扮演着不可或缺的角色,非洲国家普遍对此颇为重视。当前国际海洋制度的核心是《联合国海洋法公约》,其为协调各国参与全球海洋问题治理提供了一个框架。非洲国家一直积极参与国际海洋法规则的制定过程。尽管非洲在《公约》条文的制定过程中发挥了重要作用,但也应注意到,大多数非洲国家当时刚独立不久,正着眼于国家建设问题,还缺乏必要的技术和专门的法律知识储备应对有关海洋法复杂问题的谈判。近年来,非洲国家继续在海洋制度和规则的构建中发挥积极作用,同时参与多边海洋治理机构。

  尽管已取得诸多成果,非洲国家在海洋治理上仍存在很大不足。由于发展滞后,非洲的海洋治理能力无法与其治理意愿匹配,产生治理赤字。同时,治理能力的不足导致其在海洋治理体系位置的边缘化,缺乏主动设置议程的能力,不利于其海洋治理内容的多元化和全面化。非洲国家的海上力量总体薄弱,由此导致非洲海洋安全治理长期过度依赖外部援助。另外,很多非洲国家在海洋安全监视方面(尤其是港口)也缺乏必要的资金和技术支撑,目前的硬件设施难以确保基本的海岸安全防护,这对发展“蓝色经济”颇为不利。非洲海洋经济治理呈现出“碎片化”和债务压力增大的风险。治理“碎片化”主要体现在非洲沿海国家缺乏整合海洋经济的框架,目前还没有建立政府间海洋经济合作机制。非洲国家对海洋经济的理解存在不一致,区域、次区域和国家各层级往往缺乏共同的政策框架。由于能力上的欠缺,非洲国家往往只能“追随”他国,在海洋治理体系中趋于边缘化。在国际海事组织理事会中,非洲国家始终未能入选在国际航运方面具有最大利益的A类和国际海上贸易方面具有最大利益的B类,而在海运与航运方面具有特殊利益的C类中,仅有肯尼亚和南非是常任成员国。在公海资源的开发利用上,非洲也处于落后位置。

  作为“21世纪海上丝绸之路”的重要沿线区域,非洲海洋治理的改善有助于更好地推进“一带一路”建设。为了保证中非能源合作安全和“海上丝绸之路”畅通,中非应加强海上安全合作。当前中非海洋治理合作正处于上升期,并取得了一些初步成果。在海洋安全治理领域,中国帮助非洲国家加强海上力量建设,应对海盗等非传统安全威胁。第一,中国与越来越多的非洲国家举行海上军事演习,帮助其增强反海盗、反恐等能力。第二,中国向非洲国家出售或赠予水面舰艇。此外,中国还同非洲国家开展海洋科技方面的合作,帮助强化非洲国家的海域态势感知能力。在海洋经济治理领域,中国在非洲投资建设港口,改善港口基础设施建设,建立双、多边海洋经济合作机制。

  中非在海洋安全和海洋经济两方面的合作有助于增强非洲的海洋治理能力,进而提升其在全球海洋治理体系中的地位,使非洲在国际海洋事务中具有更大话语权。随着越来越多的非洲国家积极参与“一带一路”建设,中非互联互通建设合作进一步深入推进,中非海洋治理合作的内涵将更加丰富。中非未来在海洋治理领域的合作仍将以海洋安全和海洋经济为重点。

 

  (作者单位:中国人民大学国际关系学院;中国社会科学院研究生院能源安全研究中心。原题:《非洲参与海洋治理:领域、路径与困境》,《国际问题研究》2018年第6期,中国社会科学网 冯瑶/摘)

作者简介

姓名:郑海琦 张春宇 工作单位:郑海琦,中国人民大学国际关系学院;张春宇,中国社会科学院研究生院能源安全研究中心

职称:张春宇,研究员

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:蔡毅强)
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